Δημοσιονομικοί καταλογισμοί και δημόσια έργα:Τάσος Γακίδης, Νομικός Σύμβουλος της ΠΕΣΕΔΕ
πηγή: Εργοληπτικόν βήμα Νο_112 της ΠΕΣΕΔΕ
Δημοσιονομικός καταλογισμός είναι ο, μετά από σχετικό δημοσιονομικό έλεγχο, καταλογισμός ποσών δημοσιονομικών ελλειμμάτων. Έλλειμμα, κατά τη διάταξη του εδαφ. α΄ της παρ. 1 του άρθρου 152 του Ν. 4270/2014, είναι «οποιαδήποτε έλλειψη χρημάτων, αξιών και υλικού που διαπιστώνεται με τη νόμιμη διαδικασία στη διαχείρισή του, καθώς και οποιαδήποτε άλλη κατάσταση διαχείρισης που θεωρείται έλλειμμα από το νόμο». Κατά την πάγια νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου έλλειμμα είναι η επί έλαττον αδικαιολόγητη διαφορά μεταξύ της ποσότητας χρημάτων, υλικού κ.λπ. που έπρεπε να υπάρχει, σύμφωνα με τα εξαγόμενα από τους τηρούμενους λογαριασμούς, με βάση τα νόμιμα διαχειριστικά στοιχεία και εκείνης της ποσότητας χρημάτων κ.λπ. που πράγματι υπάρχει. Η μείωση της περιουσίας του δημοσίου ή η μη αύξηση αυτής σε περίπτωση παράνομης μη είσπραξης εσόδου συνιστά το ουσιαστικό έλλειμμα.
Τυπικό έλλειμμα συνιστά, έστω και αν δεν υπάρχει μείωση της δημόσιας περιουσίας κατά τη διαχείριση του δημοσίου υπολόγου «κάθε πληρωμή που: α. Δεν ανάγεται στην αρμοδιότητα του υπολόγου. β. Έγινε χωρίς τα προβλεπόμενα από τις ισχύουσες διατάξεις δικαιολογητικά. γ. Αφορά δαπάνες για τις οποίες δεν έχουν τηρηθεί οι νόμιμες διαδικασίες εκ μέρους του υπολόγου. δ. Έχει γίνει αχρεώστητα από υπαιτιότητα του υπολόγου. ε. Είναι άσχετη με το σκοπό της διαχείρισης» (εδαφ. β΄ της παρ. 1 του άρθρου 152 του Ν. 4270/2014). Επί ουσιαστικού ελλείμματος ο καταλογισμός αυτού σε βάρος του υπολόγου που το προξένησε έχει αποκαταστατικό χαρακτήρα, ενώ στην περίπτωση του τυπικού ελλείμματος ο καταλογισμός του έχει κυρωτικό χαρακτήρα. Σύμφωνα με πάγια νομολογία του ΕλΣυν «ο καταλογισμός, ως ενάσκηση δέσμιας αρμοδιότητας, είναι υποχρεωτικός, εφόσον διαπιστώνεται έλλειμμα σε δημόσια διαχείριση, ανεξαρτήτως εάν από τις μη νόμιμες διαχειριστικές ενέργειες επήλθε ή όχι ζημία» (ΟλΕλΣυν 27/2010, ΙV Τμ. 551/2012, VΙΙ Τμ. 3065/2011, 1834/2010, 2176/2010) ή «εάν έγινε ή όχι ιδιοποίηση χρημάτων από τον υπόλογο» (VΙΙ Τμ. 2176/2010).
Ο καταλογισμός γίνεται στον υπόλογο, αυτόν δηλαδή που είτε βάσει νόμου είτε βάσει σχετικής σύμβασης είτε στην πράξη (έστω και χωρίς νόμιμη εξουσιοδότηση) διαχειρίστηκε τα χρήματα ή τις αξίες ή τα υλικά στα οποία διαπιστώνεται το έλλειμμα, από κοινού ενδεχομένως με αυτούς που συνέβαλαν, ως συνευθυνόμενοι, στη δημιουργία του ελλείμματος. Είναι, επίσης, αυτός που απλώς έλαβε αχρεωστήτως το ποσό του ελλείμματος, χωρίς να έχει εμπλακεί στη διαχείριση των οικείων χρημάτων ή αξιών ή υλικών. Σύμφωνα με την υπ’ αριθ. 2325/2018 απόφαση της Ολομέλειας του Ελεγκτικού Συνεδρίου «Για τα ελλείμματα αυτά ο υπόλογος ευθύνεται καταρχήν για κάθε πταίσμα, δηλαδή και για ελαφρά αμέλεια, η οποία μάλιστα τεκμαίρεται, απαλλάσσεται δε μόνο εάν ο ίδιος επικαλεσθεί και αποδείξει ότι καμία απολύτως υπαιτιότητα, ως προς την επέλευση τους, δεν τον βαρύνει (βλ. απόφ. Ε.Σ. 2/2014, 1805/2007 Ολομ., 203/2010 IV Τμ.) ή ότι διεκόπη ο αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ των τυχόν υπαίτιων πράξεων ή παραλείψεων αυτού και του δημιουργηθέντος ελλείμματος (πρβλ. απόφ. 1551/2008 IV Τμ. Ε.Σ.). Σε περίπτωση δε που η υπαιτιότητά του εξικνείται μέχρι του βαθμού της βαρείας αμέλειας ή του δόλου, καταλογίζονται σε βάρος του υπολόγου, πέραν του ποσού του ελλείμματος, και οι εκάστοτε οριζόμενες από τις διατάξεις των άρθρων 5 και 6 του Κώδικα Είσπραξης Δημοσίων Εσόδων (ν.δ. 356/1974) προσαυξήσεις εκπρόθεσμης καταβολής». Επομένως, για τον καταλογισμό στον υπόλογο δεν απαιτείται η απόδειξη υπαιτιότητάς του, καθώς τεκμαίρεται ότι ευθύνεται για τη δημιουργία του ελλείμματος (η ευθύνη του είναι νόθος αντικειμενική). Το τεκμήριο είναι μαχητό και ο υπόλογος μπορεί να προβάλλει την έλλειψη υπαιτιότητάς του ως προς τη δημιουργία του ελλείμματος ώστε να μην του καταλογιστεί το σχετικό ποσό. Σε κάθε περίπτωση το όργανο καταλογισμού οφείλει να αποδείξει την αιτιώδη συνάφεια μεταξύ των πράξεων ή παραλείψεων του υπόλογου και της δημιουργίας του ελλείμματος.
Με Πράξη Καταλογισμού Επιτρόπου καταλογίσθηκε ο Προϊστάμενος της Διεύθυνσης Τεχνικών Έργων, η οποία αποτελούσε την Προϊσταμένη Αρχή του έργου, «ως συνευθυνόμενος για τη δημιουργία του ελλείμματος, διότι όφειλε ως εκ της θέσεώς του κατά τη νομοθεσία των έργων να ελέγχει αν τηρείται η διαδικασία πιστοποίησης και παραλαβής του έργου, να ζητά ενημέρωση για την πορεία εκτέλεσης του έργου και επίσης να ελέγχει την προσήκουσα εκτέλεση των καθηκόντων εκ μέρους των ιεραρχικά υφισταμένων του και διότι υπέγραψε τον Α.Π.Ε. και τις καταστάσεις πληρωμής συμβάλλοντας αιτιωδώς στη δημιουργία του ελλείμματος. Ωστόσο, δεδομένου ότι η υπογραφή του Α.Π.Ε. ήταν υπό την έννοια του άρθρου 40 του Ν. 3669/2008 υποχρεωτική, ενώ η υπογραφή των καταστάσεων πληρωμής αποτελούσε μέρος της διοικητικής διαδικασίας εκκαθάρισης της δαπάνης, ότι η διαδικασία παραλαβής των έργων από την προϊσταμένη αρχή δεν μπορεί να εκκινήσει αν δεν υποβληθεί η βεβαίωση περάτωσης των εργασιών από τη διευθύνουσα υπηρεσία, ότι ως Διευθυντής της Τεχνικής Υπηρεσίας ήταν επιφορτισμένος με ένα μεγάλο όγκο αρμοδιοτήτων, ενώ ταυτόχρονα εκτελούνταν δεκάδες μικρά και μεγάλα έργα από όλα τα Τμήματα της Τεχνικής Υπηρεσίας και ότι στη συνέχεια προέβη σε σειρά ενεργειών για την τακτοποίηση των έργων, η παράλειψη εκ μέρους του της άσκησης της προσήκουσας ιεραρχικής εποπτείας στους υφισταμένους του δεν μπορεί να αποδοθεί σε δόλο ή βαριά αμέλεια ……»
Η ευθύνη του υπόλογου για την πρόκληση του ελλείμματος είναι αυτοτελής και διαφορετική και, ως εκ τούτου, δεν συναρτάται ούτε προϋποθέτει τη συνδρομή ποινικής ή πειθαρχικής ευθύνης. Συνεπώς, η αθώωση υπολόγου ή συνευθυνόμενου από το αρμόδιο υπηρεσιακό συμβούλιο, καθώς και από το αρμόδιο ποινικό δικαστήριο δεν αίρουν τη δημοσιολογιστική ευθύνη του (ΟλΕλΣυν 478/2014). Εφόσον, όμως, τα πραγματικά περιστατικά για τα οποία διώχθηκε ποινικά το προς καταλογισμό πρόσωπο αλλά αθωώθηκε, έστω και λόγω αμφιβολιών, ταυτίζονται πλήρως με αυτά για τα οποία ζητείται ο καταλογισμός του, η αθωωτική ποινική απόφαση δεσμεύει το Ελεγκτικό Συνέδριο.
Ως συνευθυνόμενος θεωρείται το πρόσωπο εκείνο που, ενώ δεν μπορεί να χαρακτηρισθεί υπόλογος, αναμειγνύεται και συμπράττει στη διαχειριστική διαδικασία ή επικουρεί τον υπόλογο και ασκεί, υπό ευρεία έννοια, διαχειριστικές πράξεις χωρίς τις οποίες (πράξεις ή παραλείψεις) δεν θα μπορούσε να προκύψει το έλλειμμα. Ο συνευθυνόμενος φέρει την ίδια ευθύνη και τις ίδιες υποχρεώσεις με τον υπόλογο.
• Δήμαρχος καταλογίσθηκε όχι ως υπόλογος, που ως τέτοιος θα καταλογιζόταν σε περίπτωση έκδοσης εντολής πληρωμής μη νόμιμου χρηματικού εντάλματος (ΧΕ), αλλά ως συνευθυνόμενος, επειδή υπέγραψε ψευδείς βεβαιώσεις παραλαβής εργασιών οι οποίες χρησιμοποιήθηκαν ως δικαιολογητικά των ΧΕ για τις εικονικές συναλλαγές του δήμου, ενώ ως υπόλογος καταλογίσθηκε ο ταμίας του δήμου (ΟλΕλΣυν 2319/2012). • Ως συνευθυνόμενος καταλογίστηκε Δημοτικός Σύμβουλος και μέλος της Επιτροπής περί καλής ή μη εκτέλεσης των έργων Δήμου, διότι υπέγραψε, χωρίς προηγουμένως να προβεί σε ουσιαστικό έλεγχο, τις βεβαιώσεις καλής εκτέλεσης δημοτικών έργων, τα οποία ουδέποτε εκτελέστηκαν και οι βεβαιώσεις αυτές αποτέλεσαν δικαιολογητικά για την εκκαθάριση και εντολή πληρωμής εικονικών δαπανών (ΕλΣυν VII Τμ. 597/2014). • Με Πράξη Καταλογισμού Επιτρόπου καταλογίστηκαν τα μέλη της Επιτροπής Παραλαβής διότι παρέλαβαν έργο ο τίτλος του οποίου δεν ανταποκρινόταν στην ακριβή θέση του.
Ως αχρεωστήτως (ή ανοικείως) λαβών θεωρείται το πρόσωπο που λαμβάνει στην κατοχή του δημόσιο χρήμα προς τον σκοπό της απόσβεσης έναντι αυτών υποχρέωσης του Κράτους, η οποία ωστόσο, κατά το χρόνο της καταβολής είτε δεν υφίσταται, καθότι ουδέποτε γεννήθηκε ή μεταγενέστερα και προ της καταβολής αποσβέστηκε είτε η καταβολή τελεί υπό αναβλητική αίρεση ουδέποτε πληρωθείσα. Σ’ αυτή την περίπτωση της δίχως νόμιμης αιτίας κατοχής δημοσίου χρήματος γεννάται υποχρέωση του αχρεωστήτως λαβόντος περί επιστροφής αυτής. Η ευθύνη του είναι αντικειμενική και άρα ο καταλογισμός θα λάβει χώρα ανεξάρτητα από τον βαθμό υπαιτιότητάς του και η ευθύνη αυτή θα βαραίνει και τους κληρονόμους του (ΕλΣυν I Τμ. 2190/2012). Οι αχρεωστήτως λαβόντες δεν επιβαρύνονται με προσαυξήσεις.
Με Πράξη Καταλογισμού Επιτρόπου, η συμβατική δαπάνη έργου που εκτελέστηκε αλλά δεν παραλήφθηκε από την αρμόδια Επιτροπή καταλογίζεται και «στον ανάδοχο του έργου, ο οποίος όφειλε να τηρεί φάκελο του έργου με πλήρη επιμετρητικά στοιχεία και Φ.Α.Υ. μέχρι την οριστική παραλαβή αυτού, ως αχρεωστήτως λαβών».
Ο καταλογιζόμενος ως ευθυνόμενος για τη δημιουργία τυπικού ελλείμματος, ελλείμματος δηλαδή που δεν οφείλεται σε πραγματική έλλειψη χρημάτων ή αξιών ή υλικών αλλά σε πληρωμή μη νόμιμων ή μη κανονικών δαπανών, μπορεί να επικαλεστεί παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας προκειμένου να απαλλαγεί από τον καταλογισμό είτε στο σύνολό του είτε εν μέρει, λαμβανομένων υπόψη της σοβαρότητας της σχετιζόμενης με το έλλειμμα παράβασης, της έκτασης της απόκλισής της από τη δημοσιονομική νομιμότητα και των εκάστοτε συνθηκών τέλεσης της παράβασης. Στις περιπτώσεις δε καταλογισμού του αχρεωστήτως λαβόντος, ο καταλογισμός του οποίου δεν εξαρτάται καταρχήν από οποιαδήποτε υπαιτιότητά του, η νομολογία του Ελεγκτικού Συνεδρίου δέχεται την εφαρμογή της αρχής της χρηστής διοίκησης, ως λόγο πλήρους ή μερικής απαλλαγής από τον καταλογισμό εφόσον συντρέχουν η καλή πίστη του λαβόντος και η παρέλευση μεγάλου χρονικού διαστήματος, λαμβανομένης υπόψη και της οικονομικής του αδυναμίας να επιστρέψει το ποσό. Τόσο δε ο καταλογιζόμενος ως ευθυνόμενος για τη δημιουργία τυπικού ελλείμματος όσο και ο καταλογιζόμενος ως αχρεωστήτως λαβών ποσό τυπικού ελλείμματος, δύνανται να προβάλλουν, στο πλαίσιο του δικαστικού ελέγχου της καταλογιστικής σε βάρος τους πράξης ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου, ένσταση αδικαιολόγητου πλουτισμού του υπέρ ου ο καταλογισμός νομικού προσώπου από το ποσό του ελλείμματος.
Αρμόδια όργανα καταλογισμού είναι το Ελεγκτικό Συνέδριο, οι Οικονομικοί Επιθεωρητές και οι αρμόδιοι Διατάκτες.
Η διοικητική διαδικασία που προηγείται του καταλογισμού του υπόλογου είναι η ακόλουθη: Όταν δεν υπάρχουν στοιχεία προς στοιχειοθέτηση εξ αρχής της καταλογιστικής ευθύνης προηγείται η κλήση προς Ένορκη Διοικητική Εξέταση. Η κατάθεση του υπαλλήλου στη φάση αυτή δεν μπορεί να χρησιμοποιηθεί σε βάρος του σε περίπτωση που τελικά υπάρξει καταλογισμός, διότι εξετάζεται ενόρκως. Εφόσον υπάρξουν αποχρώσεις ενδείξεις σε βάρος του, καλείται, φερόμενος ως κατηγορούμενος αντίστοιχης ποινικής διαδικασίας, να εξεταστεί ανωμοτί. Πριν την επιβολή της καταλογιστικής πράξης, πρέπει να λάβει χώρα κλήση προς ακρόασή του, κατά την οποία του γνωστοποιείται η πράξη ή παράλειψη και το ποσό που θα του καταλογισθεί. Ακολουθεί η κλήση του υπόλογου για αναπλήρωση του ελλείμματος που έχει διαπιστωθεί και του δίδεται προθεσμία 48 ωρών από την κοινοποίηση του σχετικού εγγράφου προκειμένου να εξοφλήσει το προς καταλογισμό ποσό, ώστε να αποφύγει τον καταλογισμό. Η εν λόγω κλήση αποτελεί, ενόψει του δικαιολογητικού αυτής λόγου και της βαρύτητας των συνεπειών που επιφέρει ο καταλογισμός, ουσιώδη τύπο της οικείας διαδικασίας, η μη τήρηση ή πλημμελής τήρηση του οποίου επάγεται την ακυρότητα της καταλογιστικής απόφασης. Αν δεν αναπληρωθεί το έλλειμμα κοινοποιείται η καταλογιστική πράξη, η οποία συνιστά εκτελεστή διοικητική πράξη. Αν ο υπόλογος δεν αιτηθεί και λάβει προσωρινή διαταγή αναστολής εκτέλεσης, το καταλογισθέν ποσό βεβαιώνεται ταμειακά στην αρμόδια Δ.Ο.Υ., η οποία, εφόσον το χρέος έχει καταστεί ληξιπρόθεσμο, αποστέλλει νέα ατομική ειδοποίηση ληξιπρόθεσμων χρεών προ κατασχέσεως. Παράλληλα, ενεργοποιείται και η διάταξη του άρθρου 25§1 του ν. 1882/1990, η οποία προβλέπει το ποινικό αδίκημα της μη καταβολής βεβαιωμένων και ληξιπρόθεσμων χρεών προς το Δημόσιο.
Η προσβολή της καταλογιστικής πράξης: Η εκδιδόμενη καταλογιστική πράξη υπόκειται στα ένδικα βοηθήματα της έφεσης, της ανάκλησης και της αίτησης αναθεώρησης. Η έφεση είναι το ένδικο βοήθημα που ασκεί ο καταλογισθείς υπόλογος (ή συνευθυνόμενος ή αστικώς υπεύθυνος ή αχρεωστήτως λαβών) κατά της καταλογιστικής σε βάρος του πράξης. Η προθεσμία ασκήσεώς της είναι εξήντα ημέρες (60) και αρχίζει από την επίδοση ή την καθ’ οιονδήποτε τρόπο περιέλευση ή αποδεδειγμένη πλήρη γνώση της καταλογιστικής πράξης. Ασκείται είτε με κατάθεση ή επίδοση στη γραμματεία του Ελεγκτικού Συνεδρίου είτε με κατάθεση σε οποιαδήποτε δημόσια αρχή η οποία υποχρεούται αμέσως να διαβιβάσει το δικόγραφο στο Ελεγκτικό Συνέδριο. Για την παραδεκτή άσκηση της έφεσης θα πρέπει να καταβληθεί παράβολο ίσο με το 1% του αμφισβητουμένου ποσού χωρίς τις τυχόν καταλογισθείσες προσαυξήσεις (το παράβολο δεν θα είναι κατώτερο των 30 ευρώ, ενώ αν υπερβαίνει το ποσό των 1.500 ευρώ καταβάλλεται το ποσό αυτό και το επιπλέον οφειλόμενο καταλογίζεται με την απόφαση σε περίπτωση απόρριψης ή εν μέρει αποδοχής της έφεσης). Η άσκηση εφέσεως κατά καταλογιστικής πράξης δεν έχει ανασταλτικό αποτέλεσμα και γι’ αυτό πρέπει να ασκείται αίτηση αναστολής κατά της καταλογιστικής πράξης. Προϋποθέσεις άσκησης της αίτησης αναστολής είναι η φύση της προσβαλλομένης πράξης ως καταλογιστικής, το έννομο συμφέρον του αιτούντος, η εμπρόθεσμη άσκηση της έφεσης κατά της ίδιας καταλογιστικής πράξης για την οποία αιτείται η αναστολή, η καταβολή παραβόλου 20 ευρώ και η επίκληση και (κατά πιθανολόγηση) απόδειξη ανεπανόρθωτης βλάβης. Πέραν της αίτησης αναστολής, προβλέπεται και η αίτηση προσωρινής διαταγής μέχρι να εκδοθεί η απόφαση επί της αναστολής.
Το γεγονός ότι καταλογίζονται πολύ μεγάλα ποσά τυπικών ελλειμμάτων στους υπόλογους, στους συνευθυνόμενους και στους αχρεωστήτως λαβόντες ανεξάρτητα από την προσωπική τους ευθύνη (υπαιτιότητα) προκαλεί συχνά την παρέμβαση του νομοθέτη υπέρ των καταλογισθέντων είτε με διατάξεις περί αναδρομικής νομιμοποίησης των οικείων αρχικώς μη νόμιμων δαπανών είτε ακόμα και περί περιορισμού των ποσών των καταλογισμών ή και πλήρους απαλλαγής των υπόλογων από αυτούς (βλ. άρθρα 37 του Ν. 3801/2009 και 105 του Ν. 4129/2013). Σύμφωνα με τον Πάρεδρο του Ελεγκτικού Συνεδρίου Αθ. Καρακόιδα («Δημοσιονομικοί καταλογισμοί και δημοσιονομικές διορθώσεις. Δρόμοι παράλληλοι ή τεμνόμενοι;»), «Οι δημοσιονομικοί καταλογισμοί εξασφαλίζουν την αυξημένη λογοδοσία όσων διαχειρίζονται δημόσια χρήματα, αξίες και υλικά, καθώς αυτοί απειλούνται με την επιβολή καταλογισμών για οποιοδήποτε έλλειμμα στη διαχείρισή τους, που μάλιστα ανέρχονται κατά ποσό στο σύνολο του ελλείμματος, ακόμα κι όταν αυτοί ευθύνονται έστω και για ελαφρά τους αμέλεια για τη δημιουργία του ελλείμματος. Ωστόσο, δεν είναι και ο πλέον αποτελεσματικός τρόπος ανάκτησης των ποσών των ελλειμμάτων, καθώς στις περισσότερες περιπτώσεις υποκείμενά τους είναι οι αρμόδιοι για τη διαχείριση χρημάτων μικροεισοδηματίες υπάλληλοι των δημόσιων νομικών προσώπων, που συνήθως αδυνατούν να καταβάλλουν τα πολλές φορές δυσανάλογα με την οικονομική τους δυνατότητα καταλογισθέντα ποσά. Επίσης, οι ίδιοι αυτοί υπάλληλοι διαχειριστές καταλογίζονται με ποσά μη νόμιμων δαπανών, για τη μη νομιμότητα των οποίων όμως δεν ευθύνονται κυρίως οι ίδιοι, που πολλές φορές λόγω της έλλειψης σχετικών νομικών και τεχνικών γνώσεων δεν δύνανται καν να διαπιστώσουν τη μη νομιμότητα, ακόμα και αν επιδείξουν τη μέγιστη δυνατή επιμέλεια κατά τη διαχείρισή τους, αλλά οι αρμόδιοι διατάκτες, που έχουν λάβει τις μη νόμιμες δημιουργικές των δαπανών αποφάσεις και δεν καταλογίζονται».