Share
∗ Αντώνιος Κοτσώνης
Γράφει ο ∗ Αντώνιος Κοτσώνης: Πολιτικός Μηχανικός ΕΜΠ, MSc – Επίτιμος γενικός διευθυντής Υδραυλικών, Λιμενικών, κτηριακών Υποδομών ΥΠ. Υ, ΜΕ., ε.τ. ΔΙΔΑΚΤΟΡΑΣ ΠΟΛ.ΜΗΧ. του ΠΑ.Δ.Α.
Δημόσιες Συμβάσεις, Παραχωρήσεις, ΣΔΙΤ και Πρότυπες Προτάσεις
1.Το πραγματικό διακύβευμα στη διαχείριση των υποδομών
Η διαχείριση μεγάλων έργων υποδομής δεν είναι απλή υπόθεση διοικητικής διεκπεραίωσης, ούτε τεχνική επιλογή μεταξύ διαφορετικών νομικών εργαλείων. Είναι πεδίο άσκησης υψηλής δημόσιας πολιτικής. Κάθε απόφαση για ένα μεγάλο οδικό, σιδηροδρομικό, λιμενικό, υδραυλικό, κτηριακό, περιβαλλοντικό ή αντιπλημμυρικό έργο επηρεάζει την οικονομική γεωγραφία της χώρας, την παραγωγικότητα, την περιφερειακή συνοχή, την ποιότητα ζωής, τη δημοσιονομική σταθερότητα και, τελικά, τη σχέση της σημερινής γενιάς με τις επόμενες.
Ο αρμόδιος δημόσιος διαχειριστής — επικεφαλής αναθέτουσας αρχής— δεν καλείται απλώς να επιλέξει αν ένα έργο θα εκτελεστεί με δημόσια σύμβαση, με σύμβαση παραχώρησης, με Σύμπραξη Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα ή μέσω Πρότυπης Πρότασης. Καλείται να απαντήσει σε ένα πολύ βαθύτερο ερώτημα: ποιο εργαλείο προστατεύει καλύτερα το δημόσιο συμφέρον, με το μικρότερο συνολικό κόστος, τη μεγαλύτερη διαφάνεια και τη μικρότερη μεταφορά κινδύνου στις επόμενες γενιές;
Στην ελληνική έννομη τάξη, η κλασική δημόσια σύμβαση έργου οργανώνεται κυρίως μέσα από τον ν. 4412/2016, ο οποίος ενσωμάτωσε τις ευρωπαϊκές Οδηγίες 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ για τις δημόσιες συμβάσεις και τις συμβάσεις φορέων στους τομείς ύδατος, ενέργειας, μεταφορών και ταχυδρομείων. Οι συμβάσεις παραχώρησης διέπονται από τον ν. 4413/2016, ο οποίος ενσωμάτωσε την Οδηγία 2014/23/ΕΕ (Directive 2014/23/EU – Οδηγία για την ανάθεση συμβάσεων παραχώρησης). Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα ρυθμίζονται από τον ν. 3389/2005. Οι Πρότυπες Προτάσεις εισήχθησαν με τον ν. 4903/2022 ως μηχανισμός υποβολής ιδιωτικών προτάσεων για έργα υποδομής.
Η βασική αρχή που πρέπει να διαπερνά όλη τη δημόσια απόφαση είναι η εξής: πρώτα αποδεικνύεται η δημόσια ανάγκη, μετά τεκμηριώνεται η ωριμότητα του έργου, έπειτα συγκρίνονται οι εναλλακτικές μορφές υλοποίησης και μόνο στο τέλος επιλέγεται το συμβατικό και χρηματοδοτικό μοντέλο. Αν αντιστραφεί αυτή η σειρά, τότε το Δημόσιο παύει να σχεδιάζει και αρχίζει να ακολουθεί είτε την αγορά, είτε τη συγκυρία, είτε την πολιτική πίεση, είτε τη λογιστική ανάγκη να μη φανεί άμεσα το κόστος.
Η διεθνής εμπειρία επιβεβαιώνει αυτή την προσέγγιση. Η Σύσταση του ΟΟΣΑ (OECD – Organisation for Economic Co-operation and Development – Οργανισμός Οικονομικής Συνεργασίας και Ανάπτυξης) για τη διακυβέρνηση των υποδομών υιοθετεί μια ολιστική κυβερνητική προσέγγιση, η οποία καλύπτει όλο τον κύκλο ζωής των έργων: σχεδιασμό, ιεράρχηση, χρηματοδότηση, προϋπολογισμό, υλοποίηση, λειτουργία και παρακολούθηση, με ιδιαίτερη έμφαση στις περιφερειακές, κοινωνικές, περιβαλλοντικές και ανθεκτικές διαστάσεις των υποδομών. Ο ίδιος οργανισμός επισημαίνει ότι η δημοσιονομική βιωσιμότητα, η οικονομική προσιτότητα και η Αξία για τα Χρήματα (Value for Money – Αξία για τα χρήματα του Δημοσίου) πρέπει να βρίσκονται στον πυρήνα της διαδικασίας λήψης αποφάσεων για τις υποδομές.
Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων, μέσω του EPEC (European PPP Expertise Centre – Ευρωπαϊκό Κέντρο Εμπειρογνωμοσύνης για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα), τονίζει ότι η καθοδήγηση για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα καλύπτει όλη τη διαδικασία: σχεδιασμό, προετοιμασία, διαγωνισμό και παράδοση. Αυτό σημαίνει ότι καμία σύνθετη σύμβαση δεν μπορεί να αξιολογείται μόνο ως χρηματοδοτική λύση. Πρέπει να αξιολογείται ως επιλογή πολιτικής υποδομών με τεχνικές, οικονομικές, νομικές, κοινωνικές και διαγενεακές συνέπειες.
2. Η κλασική δημόσια σύμβαση ως αφετηρία και σημείο αναφοράς
Η δημόσια σύμβαση έργου δεν είναι ξεπερασμένη μορφή υλοποίησης. Είναι το θεμελιώδες σημείο αναφοράς κάθε σοβαρής σύγκρισης. Στο πλαίσιο του ν. 4412/2016, το Δημόσιο σχεδιάζει, μελετά, χρηματοδοτεί, δημοπρατεί, επιβλέπει και παραλαμβάνει το έργο. Ο ανάδοχος αναλαμβάνει κυρίως την κατασκευή, με βάση τις μελέτες, τα τεύχη και τις τεχνικές προδιαγραφές που καθορίζει η αναθέτουσα αρχή. Ο νόμος αυτός αποτέλεσε την προσαρμογή της ελληνικής νομοθεσίας στις βασικές ευρωπαϊκές οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις, άρα δεν είναι απλώς εθνικό εργαλείο, αλλά μέρος ενός ευρωπαϊκού πλαισίου διαφάνειας, ίσης μεταχείρισης, αναλογικότητας και ανταγωνισμού.
Η αξία της δημόσιας σύμβασης βρίσκεται στην καθαρότητά της. Το Δημόσιο γνωρίζει ότι χρηματοδοτεί το έργο, αναλαμβάνει το βασικό δημοσιονομικό βάρος, αλλά διατηρεί ισχυρό έλεγχο στον σχεδιασμό, στις προδιαγραφές, στην επίβλεψη και στη λογοδοσία. Η δημόσια σύμβαση είναι ιδιαίτερα κατάλληλη όταν το έργο έχει σαφές αντικείμενο, ώριμες μελέτες, προβλέψιμο κόστος, δημόσια χρηματοδότηση και χαμηλή ανάγκη μεταφοράς λειτουργικού κινδύνου στον ιδιώτη.
Η επιλογή παραχώρησης, Σύμπραξης Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα ή Πρότυπης Πρότασης δεν πρέπει να γίνεται επειδή η δημόσια σύμβαση θεωρείται αργή, βαριά ή πολιτικά λιγότερο ελκυστική. Πρέπει να γίνεται μόνο όταν αποδεικνύεται ότι το σύνθετο μοντέλο παρέχει πραγματικό πλεονέκτημα. Αυτό το πλεονέκτημα μπορεί να είναι καλύτερη κατανομή κινδύνων, υψηλότερη ποιότητα συντήρησης, αποτελεσματικότερη διαχείριση κύκλου ζωής, ταχύτερη ολοκλήρωση ή καλύτερη σχέση κόστους και οφέλους. Αν το πλεονέκτημα αυτό δεν τεκμηριώνεται, η δημόσια σύμβαση πρέπει να παραμένει ο κανόνας.
Για τον δημόσιο διαχειριστή, η δημόσια σύμβαση λειτουργεί ως «συγκριτής βάσης». Πριν επιλεγεί μια παραχώρηση, μια ΣΔΙΤ ή μια Πρότυπη Πρόταση, πρέπει να απαντηθεί το ερώτημα: τι θα συνέβαινε αν το έργο εκτελούνταν ως δημόσιο έργο; Πόσο θα κόστιζε; Πόσο χρόνο θα χρειαζόταν; Ποιοι κίνδυνοι θα έμεναν στο Δημόσιο; Ποιες τεχνικές αβεβαιότητες υπάρχουν; Μόνο όταν αυτή η σύγκριση είναι πραγματική και όχι προσχηματική μπορεί το Δημόσιο να πει ότι η επιλογή σύνθετου μοντέλου είναι τεκμηριωμένη.
3. Η ωριμότητα των μελετών ως προϋπόθεση ορθής επιλογής συμβατικού μοντέλου
Η ύπαρξη ώριμων μελετών είναι ίσως το πιο κρίσιμο προαπαιτούμενο για την ορθή επιλογή μεθόδου δημοπράτησης. Χωρίς επαρκή τεχνική, περιβαλλοντική, γεωτεχνική, χωροταξική και οικονομική ωρίμανση, το Δημόσιο δεν γνωρίζει τι ακριβώς δημοπρατεί. Και όταν δεν γνωρίζει τι δημοπρατεί, δεν μπορεί να κατανείμει σωστά τον κίνδυνο, δεν μπορεί να συγκρίνει αξιόπιστα τις προσφορές και δεν μπορεί να υπερασπιστεί αποτελεσματικά το δημόσιο συμφέρον.
Η ωριμότητα δεν σημαίνει κατ’ ανάγκη ότι όλες οι οριστικές μελέτες πρέπει να έχουν ολοκληρωθεί πριν από κάθε μορφή σύμβασης. Σε μια παραχώρηση ή σε μια Σύμπραξη Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, είναι δυνατό ένα μέρος της τεχνικής ανάπτυξης να παραμένει στον ανάδοχο. Όμως το Δημόσιο πρέπει να έχει επαρκές μελετητικό υπόβαθρο ώστε να γνωρίζει το φυσικό αντικείμενο, τις τεχνικές απαιτήσεις, τις βασικές αβεβαιότητες, το πιθανό κόστος κύκλου ζωής, τις περιβαλλοντικές δεσμεύσεις, τις απαλλοτριώσεις, τα δίκτυα Οργανισμών Κοινής Ωφέλειας, τις γεωτεχνικές συνθήκες και τους κινδύνους που μπορούν ή δεν μπορούν να μεταφερθούν στον ιδιώτη.
Η απουσία ώριμων μελετών έχει διαφορετική αλλά εξίσου σοβαρή συνέπεια σε κάθε μοντέλο. Στη δημόσια σύμβαση οδηγεί σε συμπληρωματικές εργασίες, παρατάσεις, απαιτήσεις αποζημιώσεων και αμφισβητήσεις. Στην παραχώρηση αυξάνει το ασφάλιστρο κινδύνου που ζητά ο ιδιώτης ή οδηγεί σε μεταγενέστερη επαναδιαπραγμάτευση. Στη ΣΔΙΤ ενσωματώνεται σε υψηλότερες πληρωμές διαθεσιμότητας. Στις Πρότυπες Προτάσεις είναι ακόμη πιο επικίνδυνη, διότι επιτρέπει στον ιδιώτη να διαμορφώσει ο ίδιος το πρόβλημα, τη λύση, τις παραδοχές και τη χρηματοδοτική πρόταση.
Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο η διεθνής καλή πρακτική επιμένει στη σημασία της προετοιμασίας έργου. Ο οδηγός του EPEC (Ευρωπαϊκό Κέντρο Εμπειρογνωμοσύνης για ΣΔΙΤ) για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα παρέχει πλαίσιο καθοδήγησης για όλη τη διαδικασία PPP (Public–Private Partnership – Σύμπραξη Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα), από τον σχεδιασμό και την προετοιμασία έως τον διαγωνισμό και την παράδοση. Επιπλέον, οι εκθέσεις του EPEC για την αξιολόγηση Value for Money (Αξία για τα χρήματα του Δημοσίου) εντάσσονται ρητά στη θεματική του σχεδιασμού επενδύσεων, του προγραμματισμού, της επιλογής και της προετοιμασίας έργων PPP (ΣΔΙΤ).
Η σωστή αρχή είναι απλή: δεν επιλέγεται συμβατικό μοντέλο πριν ωριμάσει επαρκώς το έργο. Η επιλογή «δημόσιο έργο ή παραχώρηση ή ΣΔΙΤ ή Πρότυπη Πρόταση» είναι στην πραγματικότητα επιλογή κατανομής κινδύνων. Και οι κίνδυνοι δεν μπορούν να κατανεμηθούν αν δεν έχουν πρώτα εντοπιστεί, μετρηθεί και τιμολογηθεί.
4. Ο εθνικός και περιφερειακός σχεδιασμός ως θεσμική ασπίδα του Δημοσίου
Ο εθνικός σχεδιασμός υποδομών δεν είναι γενικόλογη άσκηση προγραμματισμού. Είναι η θεσμική ασπίδα που προστατεύει το Δημόσιο από την αποσπασματικότητα, τον τοπικισμό, τις πιέσεις της αγοράς και την πολιτική συγκυρία. Χωρίς εθνικό και περιφερειακό σχεδιασμό, κάθε έργο εμφανίζεται ως επείγον, κάθε επενδυτής εμφανίζεται ως ευκαιρία και κάθε χρηματοδοτικό εργαλείο μπορεί να παρουσιαστεί ως λύση.
Η χώρα χρειάζεται έναν δεκαπενταετή εθνικό προγραμματισμό υποδομών, με κυλιόμενη επικαιροποίηση ανά τριετία ή πενταετία. Ο προγραμματισμός αυτός πρέπει να περιλαμβάνει όλα τα μεγάλα έργα, την κατάστασή τους, τη μελετητική τους ωριμότητα, το εκτιμώμενο κόστος κύκλου ζωής, την αναπτυξιακή τους προτεραιότητα, τη σύνδεσή τους με περιφερειακά σχέδια, τις πιθανές πηγές χρηματοδότησης και την προκαταρκτική εκτίμηση του κατάλληλου συμβατικού μοντέλου.
Η εμπειρία προηγμένων χωρών δείχνει ότι οι υποδομές δεν πρέπει να σχεδιάζονται αποσπασματικά. Στο Ηνωμένο Βασίλειο λειτουργεί θεσμικά η Infrastructure and Projects Authority (Αρχή Υποδομών και Έργων), με ρόλο στήριξης, παρακολούθησης και βελτίωσης της υλοποίησης μεγάλων έργων. Στην Ολλανδία, η Rijkswaterstaat λειτουργεί ως ισχυρός τεχνοκρατικός βραχίονας του κράτους για έργα μεταφορών, υδάτων και δημόσιων έργων. Στη Γαλλία, οι κεντρικές τεχνικές διευθύνσεις υποδομών διατηρούν ισχυρή υπηρεσιακή συνέχεια. Το κοινό στοιχείο δεν είναι η ταύτιση οργανωτικών μοντέλων, αλλά η ύπαρξη θεσμικής μνήμης, τεχνικής ικανότητας και μακροπρόθεσμου σχεδιασμού.
Ο ΟΟΣΑ τονίζει ότι η διακυβέρνηση υποδομών πρέπει να καλύπτει όλο τον κύκλο ζωής των έργων και να αντιμετωπίζει τις περιφερειακές, κοινωνικές, περιβαλλοντικές και ανθεκτικές διαστάσεις. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία για μια χώρα όπως η Ελλάδα, όπου οι υποδομές συνδέονται με ανισότητες μεταξύ κέντρου και περιφέρειας, με νησιωτικότητα, με ορεινότητα, με κλιματική ανθεκτικότητα, με αντιπλημμυρική προστασία και με ανάγκες αποκατάστασης φυσικών καταστροφών.
Ο περιφερειακός σχεδιασμός δεν πρέπει να αντιμετωπίζεται ως εμπόδιο στον εθνικό σχεδιασμό. Πρέπει να αποτελεί οργανικό του μέρος. Οι Περιφέρειες γνωρίζουν καλύτερα τις τοπικές ανάγκες, αλλά το κεντρικό κράτος οφείλει να εξασφαλίζει ότι αυτές οι ανάγκες εντάσσονται σε ένα συνεκτικό εθνικό δίκτυο προτεραιοτήτων. Ένα έργο που εξυπηρετεί μια Περιφέρεια δεν πρέπει να υπονομεύει την εθνική στρατηγική. Και ένα εθνικό έργο δεν πρέπει να αγνοεί τον εγκεκριμένο περιφερειακό σχεδιασμό.
Ειδικά στις Πρότυπες Προτάσεις, αυτό είναι κρίσιμο. Μια ιδιωτική πρόταση μπορεί να είναι τεχνικά ενδιαφέρουσα και χρηματοδοτικά ελκυστική, αλλά να βρίσκεται εκτός δημόσιων προτεραιοτήτων. Η Παγκόσμια Τράπεζα (World Bank – World Bank Group) επισημαίνει ότι οι Unsolicited Proposals (μη ζητηθείσες προτάσεις / Πρότυπες Προτάσεις) είναι προτάσεις που υποβάλλονται με πρωτοβουλία ιδιωτικής επιχείρησης και όχι ως απάντηση σε αίτημα της κυβέρνησης. Αυτός ακριβώς είναι ο λόγος που χρειάζονται φίλτρο σχεδιασμού. Η Παγκόσμια Τράπεζα αναφέρει επίσης ότι, όταν οι μη ζητηθείσες προτάσεις διαχειρίζονται κατάλληλα, οι κυβερνήσεις μπορούν να ωφεληθούν, μειώνοντας παράλληλα τους πιθανούς κινδύνους.
Η θεμελιώδης αρχή πρέπει να διατυπωθεί καθαρά: καμία Πρότυπη Πρόταση δεν πρέπει να εξετάζεται ουσιαστικά αν δεν έχει προηγηθεί έλεγχος συμβατότητας με τον εθνικό, τομεακό, χωροταξικό και περιφερειακό σχεδιασμό.
5. Η ανάγκη ενιαίου κέντρου υποδομών και αναβάθμισης του Υπουργείου Υποδομών
Η σοβαρή πολιτική υποδομών προϋποθέτει ενιαίο κέντρο στρατηγικού σχεδιασμού. Όταν οι υποδομές είναι διάσπαρτες σε πολλά υπουργεία, φορείς, ειδικές υπηρεσίες και επιμέρους δομές, το κράτος χάνει την ικανότητα να βλέπει το σύνολο. Χάνει τη δυνατότητα να συγκρίνει έργα διαφορετικών τομέων, να ιεραρχεί προτεραιότητες, να συγκεντρώνει τεχνογνωσία, να αποφεύγει αλληλεπικαλύψεις και να παρακολουθεί συστηματικά το πραγματικό επενδυτικό του πρόγραμμα.
Ένα σύγχρονο Υπουργείο Υποδομών δεν πρέπει να νοείται στενά ως υπουργείο οδικών έργων. Πρέπει να είναι ο εθνικός τεχνικός και στρατηγικός φορέας για όλες τις κρίσιμες υποδομές: συγκοινωνιακές, σιδηροδρομικές, λιμενικές, υδραυλικές, κτηριακές, αντιπλημμυρικές, περιβαλλοντικές, υποδομές αποκατάστασης φυσικών καταστροφών και υποδομές ανθεκτικότητας. Οι υποδομές λειτουργούν ως σύστημα. Ένα λιμάνι δεν μπορεί να αξιολογηθεί χωρίς οδική και σιδηροδρομική πρόσβαση. Ένα αντιπλημμυρικό έργο δεν μπορεί να αποκοπεί από την πολεοδομία, το περιβάλλον και την κλιματική ανθεκτικότητα. Ένα σιδηροδρομικό έργο δεν μπορεί να εξεταστεί χωρίς logistics, παραγωγικές ζώνες, λιμάνια και περιφερειακή ανάπτυξη.
Η συγκέντρωση δεν σημαίνει αυταρχικό διοικητικό συγκεντρωτισμό. Σημαίνει ενιαία τεχνική μνήμη, ενιαία μεθοδολογία, ενιαία βάση δεδομένων έργων, ενιαία παρακολούθηση ωριμότητας και ενιαία δυνατότητα σύγκρισης συμβατικών μοντέλων. Με τέτοιο κέντρο, το Δημόσιο μπορεί να αποφασίζει ποια έργα πρέπει να γίνουν ως δημόσιες συμβάσεις, ποια μπορούν να είναι παραχωρήσεις, ποια είναι κατάλληλα για ΣΔΙΤ και ποιες Πρότυπες Προτάσεις είναι πραγματικά συμβατές με τον σχεδιασμό.
Χωρίς ενιαίο κέντρο, κάθε έργο κρίνεται μεμονωμένα. Με ενιαίο κέντρο, κάθε έργο κρίνεται συγκριτικά. Αυτή είναι η ουσιώδης διαφορά μεταξύ διοίκησης φακέλων και στρατηγικής πολιτικής υποδομών.
Το ενιαίο Υπουργείο Υποδομών πρέπει να έχει ικανότητα πριν, κατά και μετά την κατασκευή. Πριν από την κατασκευή, πρέπει να ωριμάζει, να αξιολογεί και να επιλέγει. Κατά την κατασκευή, πρέπει να επιβλέπει, να ελέγχει ποιότητα, κόστος και χρόνο. Μετά την κατασκευή, πρέπει να παρακολουθεί λειτουργία, συντήρηση, δείκτες απόδοσης, δημοσιονομικές επιπτώσεις και συμβατικές τροποποιήσεις. Η υποδομή δεν τελειώνει με την υπογραφή της σύμβασης ούτε με την τεχνική παραλαβή. Η πραγματική αξία της κρίνεται στον κύκλο ζωής της.
6. Η στελέχωση ως προϋπόθεση δημόσιας ισχύος
Καμία θεσμική μεταρρύθμιση δεν μπορεί να αποδώσει αν δεν υπάρχει επαρκώς στελεχωμένο Δημόσιο. Η υψηλή ποσοτική και ποιοτική στελέχωση του φορέα υποδομών είναι προϋπόθεση τεχνικής ποιότητας, οικονομικής προστασίας και θεσμικής αξιοπιστίας.
Τα μεγάλα έργα υποδομής δεν μπορούν να διοικηθούν μόνο με εξωτερικούς συμβούλους. Οι σύμβουλοι είναι χρήσιμοι και συχνά αναγκαίοι. Δεν μπορούν όμως να υποκαταστήσουν τη δημόσια τεχνική κρίση. Ο σύμβουλος εισηγείται, αλλά το Δημόσιο αποφασίζει. Και για να αποφασίσει ορθά, πρέπει να γνωρίζει.
Ο πυρήνας ενός σοβαρού φορέα υποδομών πρέπει να αποτελείται από ειδικευμένους μηχανικούς υψηλής στάθμης: πολιτικούς μηχανικούς, συγκοινωνιολόγους, υδραυλικούς, γεωτεχνικούς, λιμενολόγους, σιδηροδρομικούς μηχανικούς, περιβαλλοντολόγους, αρχιτέκτονες για κτηριακά έργα, ειδικούς σε αντιπλημμυρικά και έργα ανθεκτικότητας. Δίπλα τους πρέπει να υπάρχουν οικονομολόγοι υποδομών, ειδικοί σε project finance (χρηματοδότηση έργων), νομικοί δημοσίων συμβάσεων, ειδικοί σε κρατικές ενισχύσεις, στελέχη contract management (διαχείρισης συμβάσεων) και αναλυτές δημοσιονομικού κινδύνου.
Η Παγκόσμια Τράπεζα, σε υλικό για τη διαχείριση Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα, έχει αναδείξει επανειλημμένα ότι η έλλειψη δημόσιας ικανότητας και δεξιοτήτων στη φάση προετοιμασίας έργων αποτελεί σοβαρή αδυναμία για τη δημιουργία αξιόπιστου χαρτοφυλακίου έργων. Το ίδιο επιβεβαιώνει και η εμπειρία χωρών όπου οι δημόσιες αρχές που διαθέτουν τεχνική ισχύ διαπραγματεύονται καλύτερα, ελέγχουν αποτελεσματικότερα και παραδίδουν έργα με μικρότερο κόστος κύκλου ζωής.
Ο μηχανικός του Δημοσίου δεν είναι γραφειοκράτης εγγράφων. Είναι ο άνθρωπος που μπορεί να καταλάβει αν ένα έργο είναι υπερδιαστασιολογημένο, αν η μελέτη είναι ανεπαρκής, αν το κόστος είναι ρεαλιστικό, αν το χρονοδιάγραμμα είναι εφικτό, αν ο ιδιώτης αναλαμβάνει πραγματικό κίνδυνο ή αν απλώς μεταφέρει στο Δημόσιο τις δυσμενείς αποκλίσεις. Αν το Δημόσιο δεν διαθέτει τέτοιους ανθρώπους, εξαρτάται από τον ανάδοχο, από τον χρηματοδότη, από τον σύμβουλο ή από τον αρχικό προτείνοντα.
Η υποστελέχωση οδηγεί σε καθυστερήσεις, ανεπαρκή επίβλεψη, απώλεια θεσμικής μνήμης, αποδοχή αδύναμων συμβατικών όρων, αδυναμία ελέγχου claims, ευκολότερες επαναδιαπραγματεύσεις και υψηλότερο τελικό κόστος. Αντίθετα, η ισχυρή στελέχωση λειτουργεί ως η φθηνότερη ασφάλεια του Δημοσίου. Κοστίζει πολύ λιγότερο από μια κακή σύμβαση, μια εσφαλμένη παραχώρηση, μια υπερτιμημένη ΣΔΙΤ ή μια Πρότυπη Πρόταση που δεν έπρεπε ποτέ να έχει γίνει δημόσιο έργο.
7. Παραχωρήσεις: ο έλεγχος της πραγματικής μεταφοράς κινδύνου
Στις συμβάσεις παραχώρησης, το κρίσιμο ζήτημα είναι αν ο ιδιώτης αναλαμβάνει πραγματικό λειτουργικό ή οικονομικό κίνδυνο. Η Οδηγία 2014/23/ΕΕ και ο ν. 4413/2016 διακρίνουν την παραχώρηση από τη δημόσια σύμβαση ακριβώς επειδή ο παραχωρησιούχος αναλαμβάνει ουσιώδη λειτουργικό κίνδυνο. Αν αυτός ο κίνδυνος δεν μεταφέρεται πραγματικά, τότε η σύμβαση μπορεί να φέρει τον τίτλο «παραχώρηση», αλλά στην ουσία λειτουργεί ως δημόσια σύμβαση με πιο σύνθετη δομή και πιθανώς ασθενέστερο δημόσιο έλεγχο.
Ο δημόσιος διαχειριστής πρέπει να ελέγχει αν ο ιδιώτης μπορεί πράγματι να χάσει κεφάλαια σε περίπτωση δυσμενούς εξέλιξης. Αν το Δημόσιο εγγυάται ελάχιστα έσοδα, καλύπτει διαφορές ζήτησης, αποζημιώνει σε ευρύ φάσμα περιπτώσεων και διασφαλίζει την οικονομική ισορροπία υπέρ του ιδιώτη σχεδόν σε κάθε σενάριο, τότε η μεταφορά κινδύνου είναι περιορισμένη ή πλασματική.
Ο έλεγχος γίνεται μέσα από πίνακα κατανομής κινδύνων, δυσμενή σενάρια, ανάλυση ζήτησης, έλεγχο ρητρών αποζημίωσης, έλεγχο αποζημίωσης πρόωρης λύσης, έλεγχο μηχανισμών αναπροσαρμογής και λογιστική αξιολόγηση του κατά πόσο το έργο παραμένει εκτός ή εντός δημόσιου ισολογισμού. Δεν αρκεί η συμβατική διατύπωση. Χρειάζεται ουσιαστική οικονομική ανάλυση.
Ιδιαίτερη προσοχή απαιτούν οι προβλέψεις ζήτησης. Σε έργα με έσοδα από χρήστες, όπως οδικά, λιμενικά ή άλλα έργα, οι υπεραισιόδοξες προβλέψεις αποτελούν κλασική αιτία μελλοντικών κρίσεων. Όταν η πραγματική ζήτηση δεν επαληθεύεται, ο ιδιώτης ζητά επαναδιαπραγμάτευση, παράταση, αποζημίωση ή αυξημένα τέλη. Το Δημόσιο βρίσκεται τότε αντιμέτωπο με το δίλημμα είτε να επιβαρύνει τον προϋπολογισμό είτε να επιβαρύνει τους χρήστες.
Η βασική αρχή είναι αυστηρή: αν ο ιδιώτης έχει το δικαίωμα κέρδους αλλά το Δημόσιο αναλαμβάνει τις περισσότερες απώλειες, δεν υπάρχει πραγματική παραχώρηση. Υπάρχει ιδιωτικοποίηση του οφέλους και κοινωνικοποίηση του κινδύνου.
8. ΣΔΙΤ: η ανάγκη να μη μεταμφιέζεται το κόστος σε μελλοντικές πληρωμές
Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα μπορούν να είναι χρήσιμες όταν συνδέουν την κατασκευή με τη λειτουργία και τη συντήρηση, όταν επιτρέπουν καλύτερη διαχείριση κύκλου ζωής και όταν οι πληρωμές του Δημοσίου συνδέονται με πραγματική διαθεσιμότητα και ποιότητα υπηρεσίας. Δεν είναι όμως μαγικό εργαλείο δωρεάν υποδομών.
Το κεντρικό πρόβλημα είναι ότι οι ΣΔΙΤ μπορούν να κρύψουν το κόστος στο μέλλον. Ένα έργο που δεν επιβαρύνει άμεσα τον προϋπολογισμό μπορεί να δημιουργεί πληρωμές διαθεσιμότητας για 20, 25 ή 30 χρόνια. Αυτές οι πληρωμές είναι πραγματικές δημοσιονομικές δεσμεύσεις. Περιορίζουν μελλοντικούς προϋπολογισμούς και μεταφέρουν ευθύνη στις επόμενες κυβερνήσεις και γενιές.
Η EPEC (Ευρωπαϊκό Κέντρο Εμπειρογνωμοσύνης για ΣΔΙΤ), στο πλαίσιο της Ευρωπαϊκής Τράπεζας Επενδύσεων, παρέχει οδηγό για όλη τη διαδικασία PPP (ΣΔΙΤ) και αναδεικνύει τη σημασία της προετοιμασίας, της δημοπράτησης και της παράδοσης. Επίσης, το υλικό του EPEC για τις ΣΔΙΤ επισημαίνει τη σημασία της στατιστικής μεταχείρισης και του ελέγχου αν ένα έργο εγκρίνεται επειδή θεωρείται “off-balance sheet” (εκτός ισολογισμού / εκτός άμεσης καταγραφής στο δημόσιο χρέος και έλλειμμα). Αυτό είναι εξαιρετικά σημαντικό: αν μια ΣΔΙΤ επιλέγεται κυρίως για να μη φανεί το κόστος σήμερα, τότε η επιλογή είναι θεσμικά ύποπτη.
Ο δημόσιος διαχειριστής πρέπει να απαιτεί Value for Money (Αξία για τα χρήματα του Δημοσίου) και Public Sector Comparator (Συγκριτής Δημόσιου Τομέα / σύγκριση με δημόσια εκτέλεση). Πρέπει να συγκρίνει την καθαρή παρούσα αξία των πληρωμών της ΣΔΙΤ με το κόστος της δημόσιας λύσης. Πρέπει να εξετάζει αν η μεταφορά κινδύνου είναι πραγματική ή υπερτιμημένη. Πρέπει να υπολογίζει τη σωρευτική επίπτωση όλων των ενεργών και μελλοντικών ΣΔΙΤ στον προϋπολογισμό.
Αν μια ΣΔΙΤ δεν αποδεικνύεται καλύτερη από τη δημόσια σύμβαση, δεν πρέπει να επιλέγεται. Η χρηματοδοτική ευκολία δεν είναι δημόσιο συμφέρον. Δημόσιο συμφέρον είναι η καλύτερη σχέση ποιότητας, κόστους, κινδύνου και μακροχρόνιας βιωσιμότητας.
- Πρότυπες Προτάσεις: εργαλείο ιδεών ή παράλληλος ιδιωτικός σχεδιασμός;
Οι Πρότυπες Προτάσεις είναι το πιο ευαίσθητο εργαλείο, διότι εισάγουν ιδιωτική πρωτοβουλία στο στάδιο του ίδιου του σχεδιασμού. Αυτό μπορεί να είναι ωφέλιμο όταν φέρνει καινοτομία, τεχνογνωσία και ιδέες που το Δημόσιο δεν είχε εντοπίσει. Μπορεί όμως να γίνει θεσμικά επικίνδυνο όταν ο ιδιώτης δεν προτείνει απλώς λύση, αλλά αρχίζει να καθορίζει την ατζέντα των δημόσιων έργων.
Η Παγκόσμια Τράπεζα ορίζει την Unsolicited Proposal (μη ζητηθείσα πρόταση / Πρότυπη Πρόταση) ως πρόταση που γίνεται από ιδιωτικό μέρος με πρωτοβουλία του και όχι ως απάντηση σε κυβερνητικό αίτημα. Αυτή η φύση του θεσμού δημιουργεί το βασικό πρόβλημα: το έργο δεν ξεκινά από δημόσια ιεράρχηση, αλλά από ιδιωτική πρωτοβουλία. Συνεπώς, ο έλεγχος πρέπει να είναι αυστηρότερος και όχι χαλαρότερος.
Η διεθνής καλή πρακτική επιμένει σε διαφάνεια και ανταγωνισμό. Σε οδηγίες για μη ζητηθείσες προτάσεις αναφέρεται ότι οι προτάσεις αυτές μπορούν να συμβάλουν στους στόχους υποδομών μόνο όταν υπόκεινται σε ανταγωνισμό και διαφάνεια, ενώ η κεντρική αρχή είναι ότι όλες οι μη ζητηθείσες προτάσεις πρέπει να διοχετεύονται σε διαφανή, ανταγωνιστική διαδικασία, όπου οι ανταγωνιστές έχουν δίκαιη πιθανότητα να κερδίσουν τον διαγωνισμό.
Άρα, η Πρότυπη Πρόταση δεν πρέπει ποτέ να λειτουργεί ως έμμεση ανάθεση. Η αποδοχή της ιδέας δεν μπορεί να σημαίνει αποδοχή του προτείνοντος ως προνομιακού αναδόχου. Ο προτείνων μπορεί να αποζημιωθεί εύλογα για πραγματικά και τεκμηριωμένα έξοδα, αλλά δεν πρέπει να αποκτά τέτοιο πλεονέκτημα ώστε να αποθαρρύνονται άλλοι διαγωνιζόμενοι.
Το πρώτο φίλτρο είναι ο σχεδιασμός. Η Πρότυπη Πρόταση πρέπει να ελέγχεται ως προς τη συμβατότητά της με το εθνικό σχέδιο υποδομών, τα τομεακά σχέδια, τον χωροταξικό σχεδιασμό και τα περιφερειακά προγράμματα. Αν δεν είναι συμβατή, πρέπει να απορρίπτεται ή να απαιτείται ειδική αιτιολόγηση υπέρτερου δημόσιου συμφέροντος.
Το δεύτερο φίλτρο είναι η ανεξάρτητη τεχνικοοικονομική αξιολόγηση. Το Δημόσιο δεν πρέπει να αποδέχεται τις παραδοχές του ιδιώτη ως δεδομένες. Πρέπει να ελέγχει κόστος, ζήτηση, έσοδα, κινδύνους, περιβαλλοντικές επιπτώσεις, ανάγκη έργου, σχέση με άλλες υποδομές και μακροχρόνια δημοσιονομική επίπτωση.
Το τρίτο φίλτρο είναι ο ανταγωνισμός. Αν το έργο κριθεί αναγκαίο, πρέπει να ακολουθήσει διαγωνιστική διαδικασία ουσιαστικά ανοικτή. Το ιδιωτικό ενδιαφέρον δεν μπορεί να γίνει υποκατάστατο δημόσιας ανάθεσης.
- Η τεχνοκρατική υπηρεσιακή αξιολόγηση ως προϋπόθεση αμεροληψίας
Σε όλα τα παραπάνω εργαλεία, αλλά ιδίως στις Πρότυπες Προτάσεις, η σύνθεση των οργάνων αξιολόγησης είναι κρίσιμη. Η τεχνική κρίση πρέπει να ασκείται από πρόσωπα με γνώση, συνέχεια και θεσμική ουδετερότητα. Πολιτικά πρόσωπα μπορούν και πρέπει να λαμβάνουν την τελική πολιτική απόφαση. Δεν πρέπει όμως να κυριαρχούν στο στάδιο της τεχνικοοικονομικής αξιολόγησης.
Η αξιολόγηση πρέπει να γίνεται από ανώτατα υπηρεσιακά στελέχη, ιδίως από τους αρμόδιους Γενικούς Διευθυντές κατά αντικείμενο, με συμμετοχή τεχνικών, οικονομικών και νομικών προσώπων υψηλού κύρους. Ο Γενικός Διευθυντής έχει θεσμική μνήμη, τεχνική συνέχεια και υπηρεσιακή ευθύνη. Ο Γενικός ή Ειδικός Γραμματέας έχει πολιτική σύνδεση με την εκάστοτε ηγεσία. Αυτό δεν σημαίνει ότι δεν έχει ρόλο. Σημαίνει ότι δεν πρέπει να υποκαθιστά την υπηρεσιακή τεχνική κρίση.
Η τεχνοκρατική αξιολόγηση είναι επίσης αναγκαία για την αξιοπιστία έναντι της αγοράς. Όταν οι κανόνες είναι σταθεροί, οι κρίσεις τεκμηριωμένες και η Διοίκηση τεχνικά ισχυρή, ο σοβαρός επενδυτής γνωρίζει ότι ανταγωνίζεται σε καθαρό πλαίσιο. Αντίθετα, όταν η αξιολόγηση εμφανίζεται πολιτικοποιημένη, αυξάνεται η αβεβαιότητα, μειώνεται η εμπιστοσύνη και ενσωματώνεται υψηλότερο ασφάλιστρο κινδύνου.
- Διαγενεακή ευθύνη και δημοσιονομικός έλεγχος
Το κοινό χαρακτηριστικό των παραχωρήσεων, των ΣΔΙΤ και πολλών Πρότυπων Προτάσεων είναι ότι μεταφέρουν αποφάσεις στο μέλλον. Μπορεί να μεταφέρουν πληρωμές, διόδια, τέλη χρήσης, εγγυήσεις, αποζημιώσεις, κόστος λειτουργίας ή αναθεωρήσεις. Για τον λόγο αυτό, η αξιολόγηση δεν πρέπει να περιορίζεται στο αν ένα έργο «βγαίνει» σήμερα. Πρέπει να εξετάζει τι δημιουργεί σε 20, 30 ή 40 χρόνια.
Η διαγενεακή ευθύνη σημαίνει ότι η σημερινή κυβέρνηση δεν πρέπει να δεσμεύει υπέρμετρα τις μελλοντικές χωρίς σαφή δημόσια ωφέλεια. Σημαίνει ότι οι σημερινοί χρήστες και φορολογούμενοι δεν πρέπει να απολαμβάνουν έργα των οποίων το πραγματικό κόστος μεταφέρεται αδιαφανώς στους επόμενους. Σημαίνει επίσης ότι οι υποδομές πρέπει να είναι ανθεκτικές, συντηρήσιμες και λειτουργικές σε βάθος χρόνου.
Ο δημοσιονομικός έλεγχος πρέπει να περιλαμβάνει καθαρή παρούσα αξία πληρωμών, ανάλυση σεναρίων, σωρευτική επίπτωση στον προϋπολογισμό, πιθανές εγγυήσεις, εκτιμώμενες αποζημιώσεις, επιβάρυνση χρηστών και κόστος συντήρησης. Χωρίς αυτά, το Δημόσιο δεν γνωρίζει τι υπογράφει.
- Δέκα κόκκινες γραμμές για ανώτατο δημόσιο διαχειριστή
- Πρώτον, καμία επιλογή συμβατικού μοντέλου δεν πρέπει να γίνεται πριν αποδειχθεί ότι το έργο είναι αναγκαίο, ώριμο και συμβατό με τον εθνικό και περιφερειακό σχεδιασμό.
- Δεύτερον, η δημόσια σύμβαση του ν. 4412/2016 πρέπει να παραμένει το βασικό σημείο σύγκρισης. Κάθε παρέκκλιση προς παραχώρηση, ΣΔΙΤ ή Πρότυπη Πρόταση πρέπει να αιτιολογείται.
- Τρίτον, καμία παραχώρηση δεν πρέπει να γίνεται δεκτή αν ο ιδιώτης δεν αναλαμβάνει πραγματικό λειτουργικό και οικονομικό κίνδυνο.
- Τέταρτον, καμία ΣΔΙΤ δεν πρέπει να προχωρά χωρίς πλήρη ανάλυση συνολικού κόστους σε βάθος ζωής της σύμβασης.
- Πέμπτον, καμία Πρότυπη Πρόταση δεν πρέπει να εξετάζεται χωρίς φίλτρο εθνικού και περιφερειακού σχεδιασμού.
- Έκτον, καμία επιλογή δεν πρέπει να βασίζεται μόνο στο επιχείρημα ότι υπάρχει διαθέσιμο ιδιωτικό κεφάλαιο.
- Έβδομον, καμία πρόβλεψη ζήτησης ή εσόδων δεν πρέπει να γίνεται δεκτή χωρίς ανεξάρτητο έλεγχο και δυσμενή σενάρια.
- Όγδοον, καμία αποζημίωση ή προνόμιο υπέρ αρχικού προτείνοντος δεν πρέπει να περιορίζει ουσιαστικά τον ανταγωνισμό.
- Ένατον, καμία σύμβαση δεν πρέπει να υπογράφεται χωρίς μηχανισμό παρακολούθησης, δείκτες απόδοσης, ρήτρες ποιότητας και έλεγχο τροποποιήσεων.
- Δέκατον, καμία απόφαση δεν πρέπει να λαμβάνεται χωρίς ανάλυση διαγενεακού κόστους.
- Συμπέρασμα
Η χώρα χρειάζεται έργα. Χρειάζεται όμως κυρίως σωστές αποφάσεις για τα έργα. Η ανάπτυξη δεν επιτυγχάνεται όταν το Δημόσιο παρασύρεται από τη διαθεσιμότητα ιδιωτικών κεφαλαίων, από την πίεση ταχύτητας ή από την επιθυμία να μη φανεί άμεσα το δημοσιονομικό κόστος. Επιτυγχάνεται όταν το Δημόσιο σχεδιάζει, τεκμηριώνει, συγκρίνει, δημοπρατεί, ελέγχει και λογοδοτεί.
Η κλασική δημόσια σύμβαση παρέχει το σημείο αναφοράς. Η παραχώρηση είναι χρήσιμη μόνο όταν μεταφέρει πραγματικό κίνδυνο. Η ΣΔΙΤ είναι χρήσιμη μόνο όταν αποδεικνύει πραγματική Αξία για τα Χρήματα του Δημοσίου. Η Πρότυπη Πρόταση είναι χρήσιμη μόνο όταν δεν υποκαθιστά τον δημόσιο σχεδιασμό. Το ενιαίο κέντρο υποδομών είναι αναγκαίο για να υπάρχει στρατηγική. Η στελέχωση είναι αναγκαία για να υπάρχει δημόσια ισχύς. Η διαγενεακή αξιολόγηση είναι αναγκαία για να υπάρχει δικαιοσύνη.
Η τελική αρχή είναι απλή:
Πρώτα δημόσια ανάγκη.
Μετά ώριμη μελέτη.
Μετά εθνικός και περιφερειακός σχεδιασμός.
Μετά συγκριτική τεχνικοοικονομική αξιολόγηση.
Μετά ανταγωνιστική διαδικασία.
Και μόνο στο τέλος επιλογή συμβατικού και χρηματοδοτικού μοντέλου.
Αν δεν μπορεί να εξηγηθεί καθαρά ποιος πληρώνει, πότε πληρώνει, ποιος αναλαμβάνει τον κίνδυνο και ποιο δημόσιο όφελος παράγεται, τότε πιθανότατα πληρώνει το Δημόσιο — και μαζί του οι επόμενες γενιές.
