Share
∗Κατερίνα Καφτάνη
Η ∗Δρ. Νομ. Δικηγόρος Κατερίνα Καφτάνη καταγράφει στο Εργοληπτικόν Βήμα Νο_143 τα όσα διαδραματίζονται στη διαμόρφωση του νέου τοπίου που αφορά τις οικοδομές
Η Ολομέλεια του Συμβουλίου της Επικρατείας της έκρινε με τις 146-149/2025 πρόσφατες αποφάσεις της εάν ορισμένα από τα κίνητρα που χορηγούνται από τις διατάξεις του Νέου Οικοδομικού Κανονισμού (ΝΟΚ) αναφορικά με το ύψος και τη δόμηση των κτιρίων είναι σύμφωνα με το Σύνταγμα. Οι αποφάσεις αυτές της Ολομέλειας του ΣτΕ απασχόλησαν το τελευταίο διάστημα σε μεγάλο βαθμό τη κοινή γνώμη και τους επαγγελματίες του κλάδου των κατασκευών. Καταρχάς με βάση τις διατάξεις του ΝΟΚ επετράπη η ανοικοδόμηση υψηλότερων και μεγαλύτερων σε δόμηση κτιρίων με την εφαρμογή των «κινήτρων» του ΝΟΚ σε περιοχές όπου ο τοπικός πολεοδομικός νομοθέτης (Προεδρικό Διάταγμα, ΓΠΣ) είχε θεσπίσει μικρότερα μεγέθη. Αυτό είχε σαν αποτέλεσμα το ύψος να αυξάνεται σχεδόν κατά δύο με τρείς ορόφους και ο ΣΔ πολλές φορές να διπλασιάζεται και ακόμα και να τριπλασιάζεται. Αυτή η δυνατότητα αύξησης της δόμησης και του ύψους μέσω «κινήτρων» θεσπίσθηκε κατά την εισηγητική έκθεση του ΝΟΚ, προκειμένου να ευνοηθεί η δημιουργία κτιρίων με μικρότερο ενεργειακό αποτύπωμα, και να επιτευχθεί η αύξηση του πρασίνου και των κοινοχρήστων χώρων. Αντίθετα οι δήμοι, τοπικοί σύλλογοι και κάτοικοι διαφόρων πόλεων και οικισμών αντέδρασαν έντονα επικαλούμενοι την υποβάθμιση του περιβάλλοντος, που προκαλείται από αυτές τις διατάξεις, αφού τα μεγαλύτερα και ογκωδέστερα κτίρια στερούν τον ηλιασμό, τον αερισμό και το φωτισμό και επιβαρύνουν την οικιστική πυκνότητα κάθε περιοχής. Για αυτό το λόγοι οι δήμοι, σύλλογοι και κάτοικοι πολλών πόλεων της Ελλάδας προσέφυγαν στα Δικαστήρια κατά οικοδομικών αδειών που εφάρμοζαν τα κίνητρα του ΝΟΚ.
Το ΣτΕ σε τέσσερεις αποφάσεις της Ολομέλειας (146-149/2025) αναφορικά με οικοδομικές άδειες, τις οποίες προσέβαλε ο Δήμος Αλίμου και οι κάτοικοι της περιοχής εξέτασε τη συνταγματικότητα των κινήτρων του ΝΟΚ και έκρινε ως εξής:
1. Διατάξεις του ΝΟΚ αντίθετες με το Σύνταγμα
Α) Είναι αντίθετη με το Σύνταγμα η μη προσμέτρηση στο ΣΔ των παταριών (ανοικτών εσωτερικών εξωστών (άρθρα 11 παρ 6 ιδ και 2 περ 28 του ΝΟΚ), διότι αυτοί οι χώροι είναι χώροι κατοικίας (έχουν χρήση και ύψος χώρου κυρίας χρήσης) και δεν διαφέρουν σε τίποτα από τους υπόλοιπους χώρους κατοικίας που προσμετρώνται στο ΣΔ.
Β) Επίσης είναι αντίθετη με το Σύνταγμα η μη προσμέτρηση κτίσματος στο ΣΔ στο φυτεμένο δώμα εμβαδού μέχρι (35 τ.μ.) λόγω δημιουργίας φυτεμένου δώματος, επειδή μόνον η φύτευση του δώματος είναι πρόσφορη να επηρεάσει θετικά το μικροκλίμα, να συμβάλει στην καλύτερη θερμομόνωση και ηχομόνωση του κτιρίου και να βελτιώσει την αισθητική της οικοδομής, ενώ η προσθήκη δομημένης επιφάνειας αντιστρατεύεται τους παραπάνω σκοπούς.
Γ) Επίσης είναι αντίθετη στο Σύνταγμα η προσμέτρηση των κολυμβητικών δεξαμενών στη φύτευση σαν να επρόκειτο για φυτά.
2. Διατάξεις του ΝΟΚ σύμφωνες με το Σύνταγμα
Ως συνταγματικές κρίθηκαν οι διατάξεις που αυξάνουν τη δόμηση των κτιρίων λόγω κατασκευής κλιμακοστασίων (11 παρ. 6 περ. δ του ΝΟΚ), διότι δεν συνεπάγονται επιβάρυνση του οικιστικού περιβάλλοντος σε σχέση με το προγενέστερο νομοθετικό καθεστώς καθώς και τα έρκερ (αρχιτεκτονικές προεξοχές), διότι κατά την εισηγητική έκθεση του ΝΟΚ, αυτά συντελούν στη βελτίωση της βιοκλιματικής λειτουργίας των κτιρίων, την αισθητική αναβάθμιση και ογκοπλαστική διαμόρφωση των όψεων τους μέσω του αρχιτεκτονικού στοιχείου και έχουν διαστάσεις που δεν υπερβαίνουν τις εύλογες.
Όρια στο ισχύον πλαίσιο δόμησης
3. Διατάξεις του ΝΟΚ αντίθετες με το Σύνταγμα επειδή εφαρμόζονται οριζόντια σε πλήθος πόλεων και οικισμών
Αντίθετα ως προς τα παρακάτω κίνητρα αναφορικά με:
Α) την αύξηση του ΣΔ του οικοπέδου λόγω μείωσης της κάλυψης του κτιρίου, απόσυρσης κτιρίου και απόδοση ακαλύπτου χώρου σε κοινή δημόσια χρήση (άρθρο 10 παρ. 1 του ΝΟΚ)
Β) την αύξηση του ύψους του κτιρίου λόγω μείωσης της κάλυψης του οικοπέδου και της φύτευσης του δώματος (άρθρο 15 παρ. 8 του ΝΟΚ).
Γ) την αύξηση του ύψους και της δόμησης του κτιρίου λόγω προσθήκης χώρου κύριας χρήσης στο φυτεμένο δώμα (άρθρο 19 παρ. 2 του ΝΟΚ)
Δ) την αύξηση της δόμησης λόγω ενεργειακής απόδοσης του κτιρίου (άρθρο 25 του ΝΟΚ),
αυτά κρίθηκε ότι δεν είναι αντίθετα με το Σύνταγμα, διότι οι προσαυξήσεις δεν είναι υπέρμετρες αλλά αντισταθμίζονται από τα προσδοκώμενα οφέλη, όπως την αύξηση των ελευθέρων χώρων και των χώρων πρασίνου ,τη μείωση εκπομπής ρύπων από τα κτήρια, την εξοικονόμηση ενέργειας, καθώς και τη βελτίωση του μικροκλίματος .
Οι παραπάνω, όμως, διατάξεις του ΝΟΚ αντίκεινται στο Σύνταγμα λόγω του ότι εφαρμόζονται οριζόντια σε πλήθος οικισμών και προσαυξάνουν τους τοπικούς όρους δόμησης κατά παράβαση του άρθρου 24 παρ. 2 του Συντάγματος, το οποίο, όπως ήδη εκτέθηκε, επιτάσσει την ορθολογική πολεοδόμηση των οικισμών με τη θέσπιση ειδικών όρων δόμησης κατόπιν μελέτης των τοπικών συνθηκών και της φυσιογνωμίας κάθε περιοχής και με την συμμετοχή του οικείου ΟΤΑ και των ενδιαφερομένων πολιτών. Οι όροι δόμησης που είχαν θεσπισθεί για κάθε περιοχή, με βάση τις παραπάνω συνταγματικές εγγυήσεις δεν είναι δυνατόν να καταργηθούν (ΣτΕ Ολομ. 705/2020) και μάλιστα απευθείας μέσω οικοδομικής άδειας, η οποία αυξάνει τα πολεοδομικά μεγέθη ενός κτιρίου, χωρίς να έχει προηγουμένως υπάρξει νέος πολεοδομικός σχεδιασμός της περιοχής. Επομένως, τα εν λόγω κίνητρα δεν μπορούν να αποτελέσουν αντικείμενο ρύθμισής σε γενικό και αφηρημένο επίπεδο δεν μπορούν δηλαδή να θεσπισθούν από τον ΝΟΚ. Ο ειδικός πολεοδομικός νομοθέτης (ΤΠΣ, ΕΠΣ κλπ.), ο οποίος θα κληθεί να αξιολογήσει τα εν λόγω κίνητρα πρέπει να σταθμίσει τις συνέπειες τους στο οικιστικό περιβάλλον τεκμηριώνοντας την κρίση του με ειδική επιστημονική μελέτη στην οποία πρέπει να ληφθεί υπόψη και ο καθορισμός της συνολικής επιβάρυνσης της περιοχής. Κάθε πολεοδομική ρύθμιση δεν πρέπει να συνεπάγεται υπέρβαση του ορίου κορεσμού της περιοχής, αφού ο ισχύων συντελεστής δόμησης έχει δημιουργήσει συγκεκριμένες οικιστικές συνθήκες, οι οποίες πρέπει απαραίτητα να ληφθούν υπόψη, «προκειμένου να μην επιβαρύνονται περαιτέρω οι περιοχές στις οποίες ισχύει ήδη υψηλός συντελεστής δόμησης, αλλά και να διατηρούνται κατά το δυνατόν οι ευμενείς πολεοδομικές συνθήκες στις περιοχές με πολύ χαμηλό συντελεστή δόμησης…» (σκ. 34 146/2025 βλ. και όμοιες σκέψεις στις υπόλοιπες αποφάσεις 147-149/2025).
Στις αποφάσεις αυτές της Ολομέλειας του ΣτΕ διατυπώθηκαν και ισχυρές μειοψηφίες η σημαντικότερη των οποίων αφορά τα παραπάνω κίνητρα των άρθρων 10 παρ. 1 , 15 παρ. 8, 19 παρ. 2 και 25 του ΝΟΚ. Σύμφωνα με την ως άνω μειοψηφία τα κίνητρα αυτά παραβιάζουν ευθέως το άρθρο 24 του Συντάγματος, διότι η αύξηση της δόμησης και του ύψους προκαλεί εξ ορισμού και σε κάθε περίπτωση, άσχετα εάν ο συντελεστής δόμησης είναι υψηλός, μεσαίος ή χαμηλός, επιδείνωση των συνθηκών διαβίωσης των κατοίκων των αστικών περιοχών και αντίκειται στο άρθρο 24 του Συντάγματος. «Κάθε όρος δόμησης (συντελεστής δόμησης, κάλυψη, απόσταση από γειτονικές οικοδομές, ύψος κ.λπ.) επιτελεί διαφορετική λειτουργία και η επιβάρυνση ενός εκάστου έχει διαφορετικές συνέπειες για την ποιότητα του οικιστικού περιβάλλοντος και το επίπεδο ζωής των κατοίκων της περιοχής, σε σχέση με την οικιστική πυκνότητα, το ελεύθερο και μη καταλαμβανόμενο από κτίσμα έδαφος του οικοπέδου και τον φωτισμό, ηλιασμό και αερισμό των οικοδομών. Ως εκ τούτου, δεν επιτρέπεται να ερευνάται αν η επιδείνωση ενός όρου μπορεί να αντισταθμισθεί από τη βελτίωση άλλου, η δε επιβάρυνση καθενός συνιστά ανεπίτρεπτη επιδείνωση του οικιστικού περιβάλλοντος και παράβαση του πολεοδομικού κεκτημένου (ad hoc ΣτΕ Ολομ. 2818/2004)» (βλ. σκ. 34 146/2025 βλ. και όμοιες σκέψεις στις υπόλοιπες αποφάσεις 147-149/2025).
Πρέπει τέλος να αναφερθεί ότι το Δικαστήριο δεν αποφάνθηκε για τη συνταγματικότητα διατάξεων του ΝΟΚ αναφορικά με τη δυνατότητα επέκτασης των υπογείων εκτός του περιγράμματος κάλυψης του κτιρίου, μολονότι αυτό αποτέλεσε αντικείμενο των παραπεμπτικών αποφάσεων στην Ολομέλεια (ΣτΕ 293/2024 και 662/2024).
4. Χρόνος εφαρμογής των αποφάσεων της Ολομέλειας
Ένα άλλο μεγάλο θέμα που απασχόλησε τις εν λόγω αποφάσεις ήταν το πως θα καθορισθεί από πότε αρχίζουν οι συνέπειες της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του ΝΟΚ και ποιες οικοδομικές άδειες καταλαμβάνονται από αυτές. Σύμφωνα με πάγια αρχή του διοικητικού δικαίου οι ακυρωτικές αποφάσεις των Δικαστηρίων ισχύουν από τη δημοσίευση τους, τα αποτελέσματα τους, όμως, ανατρέχουν στον χρόνο έκδοσης της πράξης, που ακυρώθηκε, οπότε η ακυρωθείσα πράξη θεωρείται σαν να μην εκδόθηκε ποτέ.
Το Δικαστήριο, προκειμένου να αποφασίσει για το χρόνο έναρξης των αποτελεσμάτων των αποφάσεων του επέλεξε να σταθμίσει τι έχει μεγαλύτερη βαρύτητα οι πραγματικές καταστάσεις που έχουν δημιουργηθεί υπέρ των καλόπιστων διοικουμένων ή η βλάβη που υφίσταται το δημόσιο συμφέρον και ειδικότερα το οικιστικό περιβάλλον από τις αντισυνταγματικές διατάξεις του ΝΟΚ ; (για τη στάθμιση βλ. άρθρο 50 του ΠΔ18/1989, όπως τροποποιήθηκε από το άρθρο 22 του Ν. 4272/2014). Ειδικότερα το Δικαστήριο έκρινε ότι με βάση την αρχή της ασφάλειας δικαίου τα συμφέροντα αυτών, που καλόπιστα εμπιστεύθηκαν ένα ισχύον νομοθετικό καθεστώς και είτε οικοδόμησαν, είτε απέκτησαν ακίνητα που έκαναν χρήση των διατάξεων του ΝΟΚ, χρήζουν μεγαλύτερης προστασίας από το δημόσιο συμφέρον που επλήγη από τα κίνητρα του ΝΟΚ, λόγω της επιδείνωσης του οικιστικού περιβάλλοντος και της παράβασης της πολεοδομικής νομιμότητας. Για αυτό το λόγο όρισε ότι τα αποτελέσματα της αντισυνταγματικότητας του ΝΟΚ δεν θα είναι αναδρομικά αλλά θα ανατρέξουν σε χρόνο μεταγενέστερο της θέσπισης του.
Ποιος, όμως, θα είναι αυτός ο χρόνος; Κατά μια άποψη ο χρόνος για την έναρξη των αποτελεσμάτων της αντισυνταγματικότητας πρέπει να ξεκινάει από την ανακοίνωση του περιεχομένου των αποφάσεων της Ολομέλειας του ΣτΕ στις 11.12.2024 με την οποία πληροφορήθηκαν οι διοικούμενοι την αντισυνταγματικότητα των διατάξεων του ΝΟΚ. Κατά μια δεύτερη άποψη αφετηρία έναρξης των συνεπειών της αντισυνταγματικότητας πρέπει να είναι η ημερομηνία δημοσίευσης των παραπεμπτικών αποφάσεων του Ε’ τμήματος (η πρώτη εκ των οποίων δηλ. η 293/2024 δημοσιεύθηκε στις 6 Μαρτίου 2024), που έθεσαν το ζήτημα της αντισυνταγματικότητας αφού οι παραπεμπτικές αποφάσεις έτυχαν μεγάλης δημοσιότητας στον τύπο και ο εργολάβος μολονότι γνώριζε την κρίση περί αντισυνταγματικότητας του Δικαστηρίου, επέλεξε να συνεχίσει την οικοδόμηση και επομένως, έπαψε να είναι καλόπιστος. Επικράτησε η πρώτη άποψη και το Δικαστήριο έκρινε ότι τα αποτελέσματα της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του ΝΟΚ οφείλουν να αρχίσουν στις 11.12.2024.
5. Ποιες οικοδομικές άδειες μπορούν να συνεχίσουν να εκτελούνται με κίνητρα του ΝΟΚ
Το θέμα που τέθηκε είναι ποιες οικοδομικές άδειες μπορούν να συνεχίζουν να κτίζουν με βάση τα κίνητρα του ΝΟΚ; Πρόκειται για τις οικοδομικές άδειες που είχαν ήδη αρχίσει να υλοποιούνται πριν από τις 11.12.2024; ή σε αυτές πρέπει να συμπεριληφθούν και οι οικοδομικές άδειες, που απλώς είχαν εκδοθεί μέσω του ηλεκτρονικού συστήματος πριν από τις 11.12.2024 ακόμα και εάν για αυτές δεν είχε αρχίσει κάποια οικοδομική δραστηριότητα. Ή μήπως, επειδή η χρήση των αντισυνταγματικών κινήτρων του ΝΟΚ σε οικοδομικές άδειες, που ευρίσκονται σε πρώιμο στάδιο εκτέλεσης (π.χ. στο στάδιο των εκσκαφών) μπορεί ευχερώς να διορθωθεί με την αναθεώρηση της οικοδομικής άδειας, ως αφετηρία πρέπει να θεωρηθεί η ολοκλήρωση του φέροντος οργανισμού.
Το Δικαστήριο έκρινε ότι για να μπορούν οι οικοδομικές άδειες να εξαιρεθούν των αποτελεσμάτων της αντισυνταγματικότητας του ΝΟΚ δεν αρκεί η ηλεκτρονική έκδοση τους, αλλά πρέπει να ευρίσκονται αποδεδειγμένα σε στάδιο έναρξης υλοποίησης των οικοδομικών εργασιών. Η έναρξη των εργασιών μπορεί να αποδεικνύεται με κάθε πρόσφορο τρόπο πχ. με τη έναρξη των εργασιών εκσκαφής και τη γνωστοποίηση της έναρξης αυτών σε οποιαδήποτε διοικητική αρχή (δήμο, αστυνομικό τμήμα κλπ.) καθώς και με την ηλεκτρονική υποβολή ΑΠΔ στη βάση δεδομένων του ΕΦΚΑ.
Εξάλλου, από το Δικαστήριο κρίθηκε ότι αιτήσεις ακυρώσεως που ασκούνται μετά τις 11.12.2024 στα Δικαστήρια κατά οικοδομικών αδειών, των οποίων η υλοποίηση έχει ξεκινήσει πριν τις 11.12.2024 δεν μπορούν να προσβληθούν για λόγους που αφορούν στην αντισυνταγματικότητα των επίμαχων κινήτρων του ΝΟΚ. Αυτές μπορούν, να προσβληθούν μόνο για λόγους σχετικούς με οποιαδήποτε άλλη πλημμέλεια. αυτών. Ο παραπάνω περιορισμός δεν αφορά τις εκκρεμείς δίκες κατά οικοδομικών αδειών που έχουν ασκηθεί παραδεκτά πριν τις 11.12.2024, οι οποίες συνεχίζονται κανονικά. Στην παραπάνω κρίση περί αδυναμίας προσβολής των οικοδομικών αδειών, παρόλο που δεν έχει παρέλθει η προθεσμία προσβολής τους, διατυπώθηκε και ισχυρή μειοψηφία, που υποστήριξε ότι κατ’ αυτόν τον τρόπο παραβιάζεται το δικαίωμα της δικαστικής προστασίας.
Συμπεράσματα
Οι παραπάνω αποφάσεις της Ολομέλειας του Συμβουλίου της Επικρατείας έθεσαν σημαντικά όρια στην ανεξέλεγκτη υπέρβασης της δόμησης και ύψους που συντελείται με τα κίνητρα του ΝΟΚ. Ορισμένες επιπλέον πτυχές της υπερδόμησης που επιτρέπει ο ΝΟΚ ελπίζουμε και αυτές να αντιμετωπισθούν σε επόμενες αποφάσεις του ΣτΕ, όπως για παράδειγμα η δυνατότητα σωρευτικής εφαρμογής των διαφόρων κινήτρων του άρθρου 11 παρ. 6 του ΝΟΚ, που μπορεί να οδηγήσει σε πρωτόγνωρες αυξήσεις του ΣΔ, καθώς και η πλήρη καταστροφή της φύτευσης του οικοπέδου λόγω επέκτασης του υπογείου εκτός περιγράμματος κάλυψης του κτιρίου και η αδυναμία αντικατάστασης των δέντρων, αφού αυτά δεν μπορούν πλέον να φυτευθούν στην οροφή του υπογείου σε πάχος χώματος 40 εκατοστών.
Τέλος, θα θέλαμε να αναφέρουμε δύο ακόμα θέματα που αφορούν στην ασφάλεια δικαίου. Καταρχάς πόσο καλόπιστος μπορεί να θεωρηθεί ο διοικούμενος, όταν μετά την έκδοση της απόφασης 705/2020 της Ολομέλειας του ΣτΕ γνώριζε ότι οι διατάξεις των ειδικών πολεοδομικών διαταγμάτων ως προς το ύψη υπερισχύουν του ΝΟΚ και παρόλα αυτά επέμεινε να προβεί σε ανέγερση της οικοδομής με τις διατάξεις του ΝΟΚ. Μήπως η έναρξη της αντισυνταγματικότητας των διατάξεων του ΝΟΚ σε αυτές τις περιπτώσεις θα μπορούσε να ερμηνευθεί ότι ξεκινάει από τη δημοσίευση της απόφασης 705/2020 της Ολομέλειας για τα ύψη που εφαρμόσθηκαν, αφού από τότε δεν υπάρχει πλέον η έννοια της καλοπιστίας;
Επίσης, οι καλόπιστοι κάτοικοι των πόλεων και οικισμών που εμπιστεύτηκαν τις ειδικές πολεοδομικές διατάξεις και τη νομολογία του Συμβουλίου της Επικρατείας περί πολεοδομικού κεκτημένου και προστασίας του οικιστικού περιβάλλοντος και αγόρασαν κατοικίες σε περιοχές που στη συνέχεια υπερδομήθηκαν κατ’ εφαρμογή των κριτηρίων του ΝΟΚ και έτσι έχασαν τον ήλιο, τον αερισμό και τον φωτισμό των κατοικιών τους, μειώθηκε η αξία της περιουσίας τους και υφίστανται μεγάλη ψυχική στενοχώρια και ταλαιπωρία, πιστεύουμε ότι και αυτοί, ίσως θα ήταν δίκαιο να συμπεριληφθούν, σε επόμενη απόφαση του Δικαστηρίου, στην στάθμιση των αρχών της ασφάλειας του δικαίου, της προβλεψιμότητας και της εμπιστοσύνης των διοικουμένων σε σχέση με το δημόσιο συμφέρον.
πηγή: Εργοληπτικόν Βήμα Νο_143 της ΠΕΣΕΔΕ
Αφιέρωμα: ΝΟΚ Η ΕΠΟΜΕΝΗ ΜΕΡΑ
