Ο Γεώργιος – Βασίλειος Ελευθεριάδης, Πολιτικός Μηχανικός, M.Sc. και Ειδικό Επιστημονικό Προσωπικό της Ενιαίας Αρχής Δημοσίων Συμβάσεων γράφει στο Εργοληπτικόν Βήμα Νο_135 για τις ασυνήθιστα χαμηλές προσφορές που παρατηρούνται στις αναθέσεις δημοσίων συμβάσεων και εγείρουν ερωτηματικά σχετικά με την επιτυχή υλοποίηση των δημοπρατούμενων δημόσιων έργων και υπογραμμίζει την ανάγκη ενός πλαισίου που θα διευκολύνει τις επιτροπές να πραγματοποιούν ουσιαστικούς ελέγχους.
Είναι κοινώς αποδεκτό ότι το ζήτημα των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών αποτελεί μία από τις σημαντικότερες παθογένειες των διαδικασιών ανάθεσης δημοσίων συμβάσεων και αναγνωρίζεται ευρέως ως ένα σημαντικό πρόβλημα, ιδιαίτερα όσον αφορά τις δημόσιες συμβάσεις έργων.
Αποτελεί, δε, αιτία για πολλά συνακόλουθα προβλήματα τα οποία αντικατοπτρίζονται στην ποιότητα των παραγόμενων έργων, οδηγώντας είτε σε διάλυση της σύμβασης, λόγω αδυναμίας ολοκλήρωσης του αντικειμένου εκ μέρους του αναδόχου, είτε σε τροποποίηση του συμβατικού αντικειμένου με συμπληρωματικές συμβάσεις, πολλές φορές ακροβατώντας στο όριο των διατάξεων της νομοθεσίας.
Περαιτέρω, η υποβολή ασυνήθιστα χαμηλής προσφοράς διακινδυνεύει και το δημόσιο συμφέρον, στο μέτρο που ο ανάδοχος ενδέχεται να επιχειρήσει κατά την εκτέλεση της σύμβασης να καλύψει τη ζημία που υφίσταται εξαιτίας του αδικαιολόγητα χαμηλού τιμήματος, σε βάρος της ποιότητας ή/και της ποσότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών.
Το σημείο εκκίνησης για την προσέγγιση των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών είναι ότι οι υπέρμετρες εκπτώσεις που δίνονται στο ανταγωνιστικό περιβάλλον ενός διαγωνισμού δε θα πρέπει να αποτελούν τροχοπέδη στην υλοποίηση του αντικειμένου της σύμβασης, να μην υποβαθμίζουν την ποιότητα των υποδομών και των έργων που παραδίδονται, όπως επίσης να μην παραβιάζουν το εθνικό και κοινοτικό δίκαιο.
Η κατάσταση γίνεται ακόμα πιο περίπλοκη εάν ληφθεί υπόψη ότι οι προσφορές που φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές, ειδικότερα σε σχέση με τα έργα, ενδέχεται να βασίζονται σε τεχνικά, οικονομικά ή νομικά αβάσιμες παραδοχές ή πρακτικές.
Αυτό σημαίνει ότι όταν οι «επί τω έργω» συνθήκες αποκαλύψουν το αβάσιμο των παραδοχών, οι προσφορές αυτές μπορεί να αποδειχθούν, εκ των υστέρων, ότι είναι οικονομικά μη βιώσιμες, με τον κίνδυνο για τις αναθέτουσες αρχές να βρεθούν αντιμέτωπες με την κλιμάκωση του κόστους, όπως και με τη διακινδύνευση επιτυχούς υλοποίησης του αντικειμένου της σύμβασης.
Άλλες σημαντικές επιπτώσεις των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών είναι:
- η διατάραξη και νόθευση του υγιούς ανταγωνισμού,
- η χαμηλή επιτελεστικότητα (υποβάθμιση/μη επίτευξη των ποιοτικών απαιτήσεων, περιορισμός των δαπανών για την ασφάλεια και υγεία, καθώς και αυτών που απορρέουν από την εργατική νομοθεσία, μη εφαρμογή των αρχών και υποχρεώσεων για την περιβαλλοντική διαχείριση),
- οι μεγάλες διεκδικήσεις και διαφορές, με ενδεχόμενη εμπλοκή σε δικαστικές διαδικασίες, κατά την υλοποίηση της σύμβασης,
- η καθυστέρηση στην υλοποίηση του αντικειμένου της σύμβασης,
- η πιθανή επαναδημοπράτηση σε περίπτωση διάλυσης της σύμβασης, με σημαντική περαιτέρω καθυστέρηση στο χρόνο ολοκλήρωσης του συμβατικού αντικειμένου,
- η μετακύλιση των συνεπειών στην κατασκευαστική αλυσίδα (υπεργολάβοι, προμηθευτές),
- η απώλεια πόρων για λογαριασμό της αναθέτουσας αρχής,
- το ενδεχόμενο οικονομικής κατάρρευσης του αναδόχου.
Νομικό πλαίσιο
Η ευρωπαϊκή οδηγία 2014/24/ΕΕέρχεται αφενός να αντιμετωπίσει και να ελέγξει τις υπέρμετρες εκπτώσεις αφετέρου να διασφαλίσει την ποιότητα και την αρτιότητα των μελετών και των έργων, με στόχο να προστατεύσει το δημόσιο συμφέρον και να διασφαλιστεί ο υγιής ανταγωνισμός.
Το άρθρο 69 της πιο πάνω οδηγίας, το οποίο ενσωματώθηκε στο εθνικό δίκαιο με το άρθρο 88 του ν.4412/2016, θεσπίζει τον έλεγχο στον εντοπισμό των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών εκ μέρους της αναθέτουσας αρχής και προβλέπει την υποβολή αντικειμενικής αιτιολόγησης εκ μέρους των διαγωνιζόμενων οικονομικών φορέων.
Από τις διατάξεις του πιο πάνω άρθρου του ν.4412/2016συνάγεται ότι όταν οι προσφορές που κατατίθενται σε μια διαγωνιστική διαδικασία φαίνονται ασυνήθιστα χαμηλές σε σχέση με τα χαρακτηριστικά του δημοπρατούμενου έργου, οι αναθέτουσες αρχές υποχρεούνται να καλέσουν τους προσφέροντες οικονομικούς φορείς να εξηγήσουν την τιμή ή το κόστος που προτείνουν στην προσφορά τους, ζητώντας τους να προσκομίσουν τα αναγκαία δικαιολογητικά και να παρέχουν επαρκείς εξηγήσεις για την προσφερόμενη χαμηλή τιμή, με κριτήρια που αφορούν κυρίως σε τεχνικά και οικονομικά χαρακτηριστικά, αλλά και στη συμμόρφωση με τις υποχρεώσεις που επιβάλλονται από την κοινωνική, ασφαλιστική και εργατική νομοθεσία.
Ωστόσο, μετά την εφαρμογή της παρ. 5α του άρθρου 88και, επιπρόσθετα, στο μέτρο που δεν έχει ακόμη εκδοθεί η προβλεπόμενη στην παρ. 6 του πιο πάνω άρθρου απόφαση, οι επιτροπές διαγωνισμών έρχονται συχνά αντιμέτωπες με ασαφείς διευκρινίσεις και εξηγήσεις/αιτιολογήσεις, με ενδεικτικές μόνο αναφορές σε τεχνικά και οικονομικά στοιχεία εκ μέρους των διαγωνιζόμενων οικονομικών φορέων, με αποτέλεσμα να καθίσταται δυσχερής η ουσιαστική και εμπεριστατωμένη αξιολόγηση του ασυνήθιστα χαμηλού τιμήματος της προσφοράς, σε σχέση με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά και τις συνθήκες της υπό ανάθεση σύμβασης.
Συνεπώς, για να έχει αποτελεσματική εφαρμογή η διάταξη αυτή, απαιτείται περαιτέρω επεξεργασία του θέματος σε βάθος και καθίσταται επιτακτική η έκδοση της απόφασης της παρ. 6 του άρθρου 88 του ν.4412/2016, με την οποία θα οριστούν η μέθοδος και τα αντικειμενικά κριτήρια βάσει των οποίων μία προσφορά κρίνεται ως ασυνήθιστα χαμηλή, καθώς επίσης θα οριστεί ο τρόπος σύνδεσης των κριτηρίων αξιολόγησης των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών με μηχανισμούς καταγραφής τιμών, όπως τα παρατηρητήρια τιμών.
Άνοδος τιμών πρώτων υλών
Ειδικότερα, η άνοδος των τιμών των πρώτων υλών, που αποδίδεται τόσο στις διαταραχές στις εφοδιαστικές αλυσίδες εξαιτίας της πανδημικής κρίσης του 2020 όσο και στις πληθωριστικές πιέσεις που καταγράφηκαν από το φθινόπωρο του 2021 και εντάθηκαν από το ξέσπασμα του πολέμου στην Ουκρανία το 2022 (όπως αποτυπώνεται στο Γενικό Δείκτη Τιμών Υλικών Κατασκευής της ΕΛΣΤΑΤ, ο οποίος αυξήθηκε κατά 11% το 2022 έναντι ανόδου κατά 3,8% το 2021 και οριακής πτώσης 0,2% το 2020), όπως επίσης το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί από την υποβολή των οικονομικών προσφορών έως την ανάθεση της σύμβασης κατασκευής ενός έργου, είναι δύο σημαντικοί παράγοντες που πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη κατά την αξιολόγηση των ασυνήθιστα χαμηλών προσφορών, σε σχέση με το πραγματικό κόστος κατασκευής ενός έργου, όπως αυτό διαμορφώνεται κατά τη χρονική στιγμή υπογραφής της σύμβασης.
Η απόφαση της παρ. 6 του άρθρου 88 του ν.4412/2016πρέπει, επιπρόσθετα, να προβλέπει λεπτομέρειες σχετικά με τη μεθοδολογία την οποία θα πρέπει να ακολουθούν οι οικονομικοί φορείς για τις υποβαλλόμενες εξηγήσεις, καθώς και τα απαιτούμενα στοιχεία που πρέπει να συνοδεύουν την αιτιολόγηση της προσφοράς τους. Τα επεξηγηματικά αυτά στοιχεία αφενός πρέπει να είναι αντικειμενικά, ώστε να μπορούν να ελεγχθούν, αφετέρου να είναι σαφή και πλήρως κατανοητά στις επιτροπές των διαγωνισμών.
Κατ’ αυτόν τον τρόπο, οι επιτροπές θα διευκολυνθούν σημαντικά προκειμένου να επιτελέσουν το έργο τους με αντικειμενικότητα και ομοιομορφία, ώστε η κρίση τους να είναι συμβατή με τις αρχές της διαφάνειας και της ίσης αντιμετώπισης των οικονομικών φορέων, με αποκλειστικό γνώμονα την εξασφάλιση μίας βιώσιμης και υλοποιήσιμης σύμβασης, δηλαδή την αποδοτικότερη διοχέτευση των οικονομικών πόρων, τη βελτίωση της ποιότητας και επιτελεστικότητας των υπό εκτέλεση έργων και, τελικά, τη διασφάλιση του δημόσιου συμφέροντος.
πηγή: Εργοληπτικόν Βήμα Νο_135 της ΠΕΣΕΔΕ
ΔΗΜΟΣΙΑ ΕΡΓΑ ΜΕ ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΕΣ ΑΝΑΘΕΩΡΗΣΕΙΣ ΚΑΙ ΕΠΙΚΑΙΡΕΣ ΤΙΜΕΣ
