Ευρωπαϊκές Οδηγίες για τις Δημόσιες Συμβάσεις: Η αστοχία του συστήματος πρέπει να διορθωθεί άμεσα

11:00 - 01/05/2024

O Πολιτικός Μηχανικός και Πρόεδρος ΣΜΕ, κ. Αργύρης Πλέσιας κάνει μία ιστορική αναδρομή της διαχείρισης των Δημόσιων Συμβάσεων στην Ελλάδα εντοπίζοντας τις αδυναμίες του συστήματος και προτείνει την άμεση σύνταξη ενός Εθνικού Πλαισίου Δημοσίων Συμβάσεων για την εκπόνηση Μελετών και Υπηρεσιών.

Αργύρης Πλέσιας Πολιτικός Μηχανικός και Πρόεδρος ΣΜΕ

Εισαγωγή – Ιστορική Αναφορά

Η ιστορία της διαχείρισης των Δημόσιων Συμβάσεων (Δη.Συ.), στην Ελλάδα ακολουθεί την πορεία εκσυγχρονισμού της χώρας, με νομοθετικές τομές και με την κατοχύρωση αρχών και λογικής αλληλουχίας που αποτελούσαν σταθερές για δεκαετίες. Οι παρεμβάσεις της πολιτείας των τελευταίων περιόδων, είτε λόγω των Οδηγιών της ΕΕ, είτε λόγω ιδεοληπτικών επιλογών συνειδητά ή ασυνείδητα ανατρέπουν τις λογικές αλληλουχίας, τις σχέσεις μελέτης – ελέγχου και επίβλεψης των δημόσιων έργων, διαμορφώνοντας ένα μοντέλο τυπικής διαχείρισης.

Η παράθεση μίας ιστορικής αναδρομής για τον τομέα των μελετών δημοσίων έργων θα ήταν χρήσιμη για τους νεότερους συναδέλφους. Η περιγραφή που ακολουθεί είναι αντίστοιχη και για τον τομέα των έργων.

Περίοδος 1975-1977

Αποτέλεσε την πρώτη προσπάθεια δημιουργίας κανόνων στη διαχείριση των Δη.Συ. και εισαγωγής προδιαγραφών. Η αναγκαιότητα προέκυψε μετά την περίοδο της δικτατορίας κατά την οποία δεν υφίσταντο ουσιαστικές διαδικασίες επιλογής αναδόχων ενώ οι γνωριμίες παραγόντων του καθεστώτος αποτελούσαν ουσιαστικό κριτήριο. Ο ν.716/77 με τα ΠΔ καθώς και το ΠΔ 696/74, ήταν τα δημιουργήματα της περιόδου, στα οποία συνέβαλε σημαντικά το ΤΕΕ.

Περίοδος 2005-2007

Οι αλλαγές συνθηκών που είχαν δημιουργηθεί την τριακονταετία που διέρρευσε και η ανάγκη εκσυγχρονισμού του πλαισίου αντιμετωπίσθηκαν με την εισαγωγή του ν.3316/2005 για τις μελέτες και αντίστοιχου θεσμικού πλαισίου για τα έργα. Η φιλοσοφία σύνταξης των νομοθετημάτων διατηρήθηκε ως προς τις διακριτές σχέσεις των παραγωγών δημοσίων έργων, του συντονισμού αυτών, τον οποίο διατηρούσε η Αναθέτουσα Αρχή, με το πλαίσιο της περιόδου θεσμοθετήθηκε η δυνατότητα ανάθεσης συμβάσεων επίβλεψης.

Οι παραπάνω θεσμοθετήσεις λάμβαναν υπόψη τις δυνατότητες που αναπτύχθηκαν από το πείραμα της Εγνατίας Οδού ΑΕ (ΕΟΑΕ) και του μοντέλου διαχείρισης που είχε εισαγάγει ο Σύμβουλος (Brown and Root).

Περίοδος 2014-2016

Από τη θεσμοθέτηση της περιόδου του 2005, ήδη είχε εντοπισθεί η απαίτηση προσαρμογής στο Ευρωπαϊκό περιβάλλον το οποίο διαμορφωνόταν με τις οδηγίες του 2004 (2004/17/ΕΚ, 2004/18/ΕΚ), οι οποίες δεν ενσωματώθηκαν ποτέ στο εθνικό δίκαιο.

Οι Ευρωπαϊκές Οδηγίες όπως ισχύουν σήμερα (2014/23/ΕΕ, 2014/24/ΕΕ, 2014/25/ΕΕ) θεσπίσθηκαν για να ρυθμίσουν στρεβλώσεις κυρίως σε θέματα δημιουργίας ολιγοπωλιακών συνθηκών, στην ανάγκη αύξησης διαφάνειας και ενίσχυσης των ΜΜΕ. Η ομάδα των Οδηγιών του 2004 δεν λειτούργησε ουσιαστικά ποτέ στη χώρα, καθώς το θεσμικό πλαίσιο που ψηφίσθηκε το 2014, δεν εφαρμόσθηκε (μη έκδοση ΠΔ και ΥΑ) ενώ η αδυναμία εφαρμογής του χρησιμοποιήθηκε ως αιτιολόγηση της θεσμοθέτησης του ν.4412/16. Ο 4412/16 αντιμετωπίζει το σύνολο των Δη.Συ. (προμήθειες, μελέτες, έργα) με εξαίρεση τις Δη.Συ. παραχώρησης, για τις οποίες θεσμοθετήθηκε ειδικό πλαίσιο (ν.4413/2016). Ο ν.4412/16 υπέστη εκατοντάδες τροπολογίες διάσπαρτες σε διάφορα νομοθετήματα ενώ μία συστηματικότερη και πληρέστερη αναμόρφωση που έγινε το 2021 (ν.4782/2021).

Αρκετές προβλέψεις του ισχύοντος πλαισίου δεν εφαρμόζονται (π.χ. θεσμός των ΙΦΕ, ενεργοποίηση μητρώων κλπ) καταδεικνύοντας τις υπάρχουσες δυσλειτουργίες. Παράλληλα έχουν δημιουργήσει μηχανισμούς παράκαμψης των διατάξεων του σε όλα τα επίπεδα της διοίκησης (κεντρική κυβέρνηση και ΟΤΑ).

Δείκτης ανταγωνιστικότητας περιόδου 2011-2021 ως συνάρτηση κριτηρίου μίας συμμετοχής

Η Αξιολόγηση της Ε.Ε. για την Μεταρρύθμιση του 2014

Σε αντίθεση με την Ελλάδα, η ΕΕ έχει θεσπίσει μηχανισμούς για την αξιολόγηση των πολιτικών που εφαρμόζει και την αποτίμηση του βαθμού επίτευξης των στόχων που έχει θέσει.

Όπως προαναφέρθηκε το πλέγμα των Οδηγιών περί Δη.Συ. του 2004 αναμορφώθηκε με τις Οδηγίες του 2014, με τις οποίες έγιναν παρεμβάσεις για την :

Ενίσχυση της συμμετοχής των ΜΜΕ
Αύξηση της ευελιξίας των Δη.Συ. με απλούστευση διαδικασιών
Ενίσχυση απαιτήσεων διαφάνειας και των διατάξεων ακεραιότητας

Για την αξιολόγηση της μεταρρύθμισης των Οδηγιών του 2014, δόθηκε στη δημοσιότητα η Ειδική Έκθεση του Ευρωπαϊκού Ελεγκτικού Συνεδρίου, το Νοέμβριο του 2023 με τίτλο “Δημόσιες Συμβάσεις στην ΕΕ: Λιγότερος ανταγωνισμός στις συμβάσεις έργων και υπηρεσιών τη δεκαετία μέχρι το 2021” (https://www.eaadhsy.gr/index.php/category-articles-eaadhsy/753-ekthesi-evropaikoy-elegktikoy-synedriou-dimosies-symvaseis-stin-ee). Στην έκθεση γίνεται αξιολόγηση της περιόδου 2011-2021, σύμφωνα με στοιχεία που λήφθηκαν από το TED και από τα κράτη μέλη. Επισημαίνεται ότι στο TED ανακοινώνονται οι προκηρύξεις συμβάσεων άνω των ορίων που έχει θεσπίσει η ΕΕ.

Στη σύνοψη της παραπάνω έκθεσης για το σύνολο της ΕΕ και κατά χώρα αναφέρονται στα συμπεράσματα της ότι:

Το επίπεδο του ανταγωνισμού για τις Δη.Συ. παρουσίασε πτώση την τελευταία δεκαετία.
Δε έγινε κατανοητή η αρχή ότι ο ανταγωνισμός αποτελεί προϋπόθεση για τη σύναψη συμβάσεων με καλή σχέση ποιότητας/τιμής.
Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη δεν έχουν εντοπίσει τα βαθύτερα αίτια του περιορισμού του ανταγωνισμού με αποτέλεσμα τη λήψη αποσπασματικών μέτρων.

ενώ γίνονται και οι ακόλουθες διαπιστώσεις:

Αύξηση των περιπτώσεων υποβολής μίας μόνο προσφοράς (μείωση ανταγωνισμού ή/και μείωση διαφάνειας)
Υψηλό επίπεδο απευθείας αναθέσεων
Αρκετοί στόχοι της μεταρρύθμισης του 2014 παραμένουν ανεκπλήρωτοι με αποτέλεσμα να μην υπάρχουν απτά αποτελέσματα επιτυχίας των οδηγιών
Οι χρήστες (προσφέροντες και αναθέτουσες αρχές) επισημαίνουν επίσης ότι:
Οι διαδικασίες σύναψης Δη.Συ. συνεπάγονται σημαντική διοικητική επιβάρυνση.
Το μερίδιο των μικρών και μεσαίων επιχειρήσεων που συμμετέχουν σε Δη.Συ. δεν έχει αυξηθεί ουσιωδώς.

Ενδεικτικά αναφέρονται κάποιοι μετρήσιμοι δείκτες όπως :

Το διάστημα που μεσολαβεί από τη λήψη απόφασης μέχρι την ανάθεση της σύμβασης αυξήθηκε από τις 62,5 ημέρες το 2011 στις 96,4 ημέρες το 2021. Η Ελλάδα βρίσκεται στην πρώτη θέση για τον κατασκευαστικό τομέα με 295 ημέρες.
Το ποσοστό ενός μόνο προσφέροντα αυξήθηκε κατά 100% στον τομέα των κατασκευών κατά τη δεκαετία 2011-2021.
Το 2011 υπήρχαν 5,7 προσφέροντες ανά διαδικασία και μειώθηκαν στους 3,2 προσφέροντες το 2021.
Ειδικά στην Ελλάδα ενώ αυξήθηκε ο αριθμός των προσφορών των ΜΜΕ, οι ανάδοχοι ΜΜΕ μειώθηκαν κατά τη δεκαετία 2011-2021 (σελ.37 έκθεσης).
Επίσης για την Ελλάδα αναφέρεται ότι το μερίδιο των αναθέσεων βάσει της χαμηλότερης προσφοράς αυξήθηκε τη δεκαετία 2011-2021 και ξεπέρασε το alert point του 80% (σελ.39 έκθεσης).

Η Επιτροπή επίσης κάνει μία ανάλυση παραγόντων που επηρεάζουν / μειώνουν τον ανταγωνισμό με ιδιαίτερη αναφορά στον κατακερματισμό κατάτμησης συμβάσεων.

Τέλος η Έκθεση της Επιτροπής καταλήγει σε μία δέσμη 4 ισχυρών συστάσεων που συνοπτικά αναφέρονται:

Αποσαφήνιση και ιεράρχηση της ΕΕ για τους στόχους Δη.Συ.
Αντιμετώπιση κενών στα δεδομένα των Δη.Συ.
Επικαιροποίηση εργαλείων για την παρακολούθηση του ανταγωνισμού στις Δη.Συ.
Ανάλυση των βαθύτερων αιτιών και δρομολόγηση μέτρων για την υπέρβαση βασικών εμποδίων στον ανταγωνισμό και την προώθηση των βέλτιστων πρακτικών με έμφαση:
Στη μείωση του περιττού διοικητικού φόρτου
Στη προώθηση αποτελεσματικών διαδικασιών ιδίως όσον αφορά τον καθορισμό κριτηρίων επιλογής και ανάθεσης
Την ενίσχυση της διοικητικής ικανότητας
Την ενίσχυση της ελκυστικότητας των Δη.Συ. ιδιαίτερα για τις ΜΜΕ.

Η τεκμηρίωση των παραπάνω συμπερασμάτων και διαπιστώσεων είναι προσβάσιμη στο https://public.tableau.com/app/profile/gti1940 /viz/eca_dashboard/story.

Από την Έκθεση της Επιτροπής αναφορικά με τη “μεταρρύθμιση του τομέα των Δη.Συ.” του 2014, προκύπτει η πλήρης αστοχία του συστήματος που θέσπισε η Ε.Ε. σχεδόν στο σύνολο της τεθείσας στοχοθεσίας. Είναι χαρακτηριστικό ότι η επιτροπή καλεί την Ε.Ε. να ανασχεδιάσει το σύστημα αφού “ΕΞΕΤΑΣΕΙ ΤΑ ΒΑΘΥΤΕΡΑ ΑΙΤΙΑ” της αποτυχίας.

Η περίπτωση της Ελλάδας – Εκτιμήσεις

Η εφαρμογή του πλαισίου στην Ελλάδα, όπως προαναφέρθηκε έγινε με τον ν.4412/2016, ο οποίος σχεδιάστηκε με πολλά ενδογενή προβλήματα και σημαντικές ιδεοληψίες, παράγοντες που αύξησαν σε μεγάλο βαθμό την αναποτελεσματικότητα του πλαισίου και επέτειναν τις στρεβλώσεις που επισημαίνει η Επιτροπή.

Συγκεκριμένα:

Σχεδιάστηκε να περιλάβει και τις δύο Oδηγίες σε ένα κείμενο, παρά την καθολική αντίθεση των χρηστών, δημιουργώντας εμπλοκές και δυσλειτουργίες ακόμη και μεταξύ υπουργείων.
Σχεδιάστηκε ως ενιαίο πλαίσιο για όλες τις συμβάσεις, ανεξαρτήτως μεγέθους παρά την κατεύθυνση των Οδηγιών περί χρησιμοποιήσεως Εθνικού Πλαισίου για τις συμβάσεις κάτω των ορίων.
Συντάχθηκε χωρίς την διεξαγωγή στοιχειώδους διαβούλευσης με τους χρήστες.
Συντάχθηκε με μία εξαιρετικά πολύπλοκη, νομικιστική δομή, η οποία απαιτούσε συνεχείς τροποποιήσεις και διευκρινήσεις εφαρμογής (έχουν εισαχθεί εκατοντάδες τροποποιήσεις)
Η μερική ανασύνταξη του πλαισίου με τη γενικότερη τροποποίηση του 2021 (ν.4782), περιορίστηκε σε “βελτιώσεις” σημειακού τύπου, αρκετές από τις οποίες επέτειναν τις αστοχίες.

Τα αποτελέσματα του ισχύοντος πλαισίου με την εφαρμογή του στην Ελλάδα, και πέραν των διαπιστώσεων της Επιτροπής, είναι τα παρακάτω:

Γενικευμένη προσπάθεια από όλες τις ΑΑ να αποφευχθεί / παρακαμφθεί η εφαρμογή του θεσμικού πλαισίου.
Εισαγωγή δομών (πχ. Αναπτυξιακοί Οργανισμοί) με στόχο την παράκαμψη των κανονικών διαδικασιών ανάθεσης Δη.Συ.. Είναι εντυπωσιακό για το πολιτικό σύστημα ότι θεσμοθετήθηκε ολόκληρο σύστημα με τους αναπτυξιακούς Οργανισμούς (συγκροτήθηκαν δεκάδες) για την bypass υπέρβαση του ν.4412 αντί να ασχοληθεί με τον εξορθολογισμό του νόμου.
Ευρεία χρήση διαδικασιών απευθείας αναθέσεων με διάφορες μορφές τόσο σε επίπεδο κεντρικής κυβέρνησης όσο και σε επίπεδο οργανισμών αυτοδιοίκησης (άρθρο 128, κατατμήσεις σε Δη.Συ. 30.000 κλπ).
Γενικευμένη εφαρμογή συστημάτων κατευθυνόμενων αναθέσεων (μείωση οικονομικών φορέων και αύξηση αναθέσεων ανά οικονομικό φορέα).

Επισημαίνεται ότι στην αξιολόγηση της Επιτροπής σύμφωνα με τους δείκτες που χρησιμοποιήθηκαν για την Ελλάδα δεν αποτυπώνεται η πραγματική κατάσταση διότι τα στοιχεία και τα συμπεράσματα της Επιτροπής, αφορούν συμβάσεις άνω των ορίων της Ε.Ε., οι οποίες αριθμητικά αποτελούν μικρό ποσοστό (<20%) των συμβάσεων που συνάπτει η χώρα. Εφόσον η ανάλυση περιλάβει το σύνολο των Δη.Συ. στην Ελλάδα, όπως καταγράφονται στο ΚΗΜΔΗΣ (υπάρχουν δημόσια αναρτημένα στατιστικά στοιχεία) τα αποτελέσματα είναι δραματικά ως προς τις παγιωμένες στρεβλώσεις.

Γενικευμένη επικράτηση της αντίληψης αναποτελεσματικότητας, της αιτιολόγησης των καθυστερήσεων, της εξάλειψης κάθε διάθεσης και προσπάθειας για την παραγωγή χρήσιμων έργων και εφαρμογής αξιόπιστων προγραμμάτων στη χώρα.

Χρόνος ανάθεσης Δη.Συ. στον τομέα των κατασκευών (2011-2021)

Πρόταση

Λαμβάνοντας υπόψη την υφιστάμενη κατάσταση στον τομέα διαχείρισης των Δη.Συ. θεωρώ, όπως άλλωστε τεκμηριώνεται από τη Έκθεση της Επιτροπής, προτείνω και μέχρι την αναμενόμενη αναμόρφωση των Οδηγιών 2014/23 και 2014/24 την άμεση ΣΥΝΤΑΞΗ Εθνικού Πλαισίου Δημοσίων Συμβάσεων για την εκπόνηση Μελετών και Υπηρεσιών με τις εξής αρχές :

Βελτίωση αποτελεσματικότητας μεσαίων και μικρών Αναθετουσών Αρχών.
Να καταστεί ο χώρος των Δη.Συ. δημιουργικός και αποδοτικός ώστε να αποτελέσει παράγοντα έλξης νέου δυναμικού.
Να ενσωματώνει την ουσία των Ευρωπαϊκών Οδηγιών, απορρίπτοντας τις γραφειοκρατικές εμπλοκές.
Η επιλογή αναδόχων να γίνεται με ουσιαστικά ποιοτικά χαρακτηριστικά και με κριτήρια εμπειρίας και επάρκειας των παρεχόντων υπηρεσίας.
Να δημιουργήσει ένα συνεκτικό και ευέλικτο πλαίσιο ώστε να καλύπτονται οι ανάγκες ενός δομημένου συστήματος παραγωγής Δημοσίων Έργων.

Ως σημεία τα οποία πρέπει να ρυθμιστούν με ένα Εθνικό Πλαίσιο Δη.Συ. αναφέρονται επιγραμματικά:

Επιλογή με σαφήνεια διαδικασιών με συμβάσεις ενός σταδίου ή δύο σταδίων εφόσον αναζητείται λύση.
Εισαγωγή κριτηρίου ανεκτέλεστου (φόρτος εργασίας), ως κριτήριο που είχε αξιόλογα αποτελέσματα στην ανάπτυξη δυναμικού.
Εισαγωγή κριτηρίων γνώσης τοπικών συνθηκών για την τόνωση του περιφερειακού δυναμικού.
Εισαγωγή μοντέλου βαθμολόγησης που αποκλείει κατά περίπτωση τις υπερβολικές αποκλίσεις οικονομικών προσφορών (πχ. Φινλαδικό μοντέλο βαθμολόγησης).
Περιστολή ή/και κατάργηση της ειδικής τεχνικής εμπειρίας, η εισαγωγή της οποίας συνήθως συνδέεται με την “φωτογραφική επιλογή”.
Επαναφορά των τάξεων των μελετητικών πτυχίων και της υποχρεωτικής εγγραφής στο Μητρώο Μελετητών.
Κατάργηση χρηματοοικονομικής επάρκειας καθώς και ειδικών πιστοποιήσεων τύπου ISO, κριτήρια τα οποία επίσης στην περίπτωση των Δη.Συ. κάτω των ορίων έχουν χρησιμοποιηθεί φωτογραφικά.
Η ασφαλιστική κάλυψη, εφόσον απαιτείται και είναι δυνατόν να εξασφαλίζεται είτε κατά φορέα είτε κατά έργο.
Εισαγωγή αποκλειστικής ηλεκτρονικής ενημέρωσης.
Επαναπροσδιορισμός των εγκριτικών σταδίων τόσο μέχρι την ανάθεση της σύμβασης, όσο και κατά την εκτέλεσή της. Η Επιτροπή Διαγωνισμού σε προσυμβατικό στάδιο και η Διοικητική Δομή της Αναθέτουσας Αρχής κατά τη διοίκηση της σύμβασης θα πρέπει να αποτελούν τα όργανα αποφάσεων, ώστε να καταργηθεί η διάχυση ευθυνών μεταξύ αιρετών και διοίκησης.
Πιστεύω ότι το Υπουργείο Υποδομών Μεταφορών, εφόσον προχωρήσει σε μία τέτοια αναμόρφωση του δικαίου διαχείρισης Δη.Συ. κάτω των ορίων της ΕΕ, θα συμβάλει τα μέγιστα στη βελτίωση των αναπτυξιακών δομών της χώρας με ιδιαίτερη έμφαση στα περιφερειακά της χαρακτηριστικά καθώς και στα χαρακτηριστικά της κρατούσας παραγωγικής δομής των ΜΜΕ.
Πιστεύω ότι το Υπουργείο Υποδομών Μεταφορών, θα πρέπει να προετοιμάζεται για την συνολική αναμόρφωση του πλαισίου μέσα από την οποία θα πρέπει να προχωρήσει στην ορθολογική διάσπαση του πλαισίου σύμφωνα με τις οδηγίες.

Επίλογος

Κλείνοντας την παρούσα ιστορική κυρίως αναδρομή ξαναδιάβασα τόσο τον ν.716/77 όσο και τον ν.3316/05 διαπιστώνοντας ότι παρά την απόσταση του χρόνου, της εξέλιξης των συνθηκών και του παραγωγικού μοντέλου Δ.Ε., αυτοί αποτελούσαν λιτές νομικές προσεγγίσεις και υλοποιούσαν την φιλοσοφία του νομοθέτη. Εύχομαι η Ελληνική προσέγγιση που προτείνω να είναι ΛΙΤΗ, ΠΕΡΙΕΚΤΙΚΗ, με έμφαση ΦΙΛΟΣΟΦΙΑΣ ώστε να καταστήσει τις Δη.Συ. πόλο έλξης νέου δυναμικού, το οποίο να θεωρηθεί ότι αποτελεί ΤΙΜΗ να παράγει ΜΕΛΕΤΕΣ για την χώρα και τον τόπο μας.