Δέσμη παρεμβάσεων για ένα ευέλικτο και αποτελεσματικό Εθνικό Πλαίσιο Δημόσιων Συμβάσεων

Η κρατούσα αντίληψη στην παρούσα πολιτική συγκυρία είναι η διαμόρφωση μεγάλων οικονομικών φορέων, θεωρώντας ότι η πολιτική αυτή είναι αποτελεσματική στην εκτέλεση των Δημοσίων Συμβάσεων. Η πολιτική αυτή έχει γίνει πλέον ορατή στον τομέα των κατασκευών δημοσίων έργων (όροι αποκλεισμού μεσαίων επιχειρήσεων, πρόσκληση 4 φορέων στα έργα Θεσσαλίας, έργα ΣΔΙΤ κλπ.) και σε μικρότερη κλίμακα στο χώρο των μελετών. Οι τελευταίες εξελίξεις με την εφαρμογή του ΠΔ71 και του ΟΠΣ ΜΗΤΕ, θα κάνει πλήρως ορατή την πολιτική επιλογή και στους μελετητές, μεγάλο ποσοστό των οποίων προβλέπεται να αποκλειστεί από την άσκηση του επαγγέλματος. Η πολιτική αυτή αποκαλείται “εκσυγχρονισμός” και προβάλλεται ως μονόδρομος από την πολιτική ηγεσία του ΥΠΟΜΕ. Θα ήταν χρήσιμο να εξετασθεί τόσο η θέση όσο και οι επιπτώσεις της.

Η Ευρωπαϊκή Πολιτική όπως εκφράστηκε με τις Οδηγίες του 2004 και του 2014, διαπίστωσε τα προβλήματα που δημιουργήθηκαν από την προώθηση πολιτικών μεγέθυνσης και την ολιγοπωλιακή συγκρότηση  των τομέων της αγοράς και στις τροποποιήσεις του 2014 προέβλεπε την προώθηση της “υπεργολαβίας” ως μηχανισμού ελέγχου ολιγοπωλιακών καταστάσεων. Πρακτικά συνεπώς η φιλοσοφία που ενσωμάτωσε στις Οδηγίες είναι η διαστρωμάτωση της αγοράς για να είναι αποτελεσματική και χρήσιμη για την οικονομία. Οι αναμενόμενες τροποποιήσεις των Οδηγιών μετά τη διαβούλευση του 2024 και την έκθεση του ελεγκτικού Συνεδρίου της ΕΕ, επίσης θα είναι στην ίδια κατεύθυνση. Συνεπώς δεν βρίσκεται στην κατεύθυνση της επίσημης Ευρωπαϊκής Οδηγίας.

Στη χώρα μας ένα σημαντικό ποσοστό της τάξης του 70% συνολικά και σε περιφερειακούς φορείς της τάξης του 90% είναι συμβάσεις μικρής κλίμακας (κάτω των ορίων ενδιαφέροντος της ΕΕ). Οι συμβάσεις αυτού του μεγέθους δεν είναι δυνατόν να εξυπηρετηθούν από μεγάλους οικονομικούς φορείς λόγω ελλείψεως ενδιαφέροντος από αυτούς, εκτός εάν αυτές ομαδοποιηθούν σε μεγάλες χωρικές ενότητες και σε προϋπολογισμούς εκατομμυρίων. Τέτοιες ομαδοποιήσεις δεν είναι εφικτό να γίνουν από ΟΤΑ α’ και β’ βαθμού που έχουν διαφορετικά χαρακτηριστικά, προτεραιότητες και οικονομικούς πόρους. Η ομαδοποίηση που έγινε στην περίπτωση των γεφυρών υλοποιήθηκε με σύμπραξη Υπουργείου και ΤΕΕ και ως γνωστόν εξυπηρετούσε άλλες στοχεύσεις. Συνεπώς η εφαρμοσμένη πολιτική δεν συνάδει με τη δομή και την οργάνωση της χώρας.

Στη χώρα μας επίσης η διάρθρωση των οικονομικών φορέων έχει διακριτοποίηση με μεγέθη μικρών -μεσαίων και μεγάλων, ενώ επισημαίνεται ό,τι λόγω της κλίμακας της χώρας ακόμη και αρκετοί “μεγάλοι” κατατάσσονται σε μικρότερη κλίμακα όσον αφορά στην Ευρωπαϊκή αγορά. Συνεπώς η προσπάθεια εφαρμογής πολιτικών άκριτης μεγέθυνσης είναι εκτός της παραγωγικής διάρθρωσης του τομέα.

Το παραγωγικό μοντέλο στον τομέα των μελετών στηρίχθηκε για δεκαετίες στην έννοια της “εξειδίκευσης”, η οποία προσέδιδε αξία στους οικονομικούς φορείς με εύλογο οικονομικό κόστος αλλά κυρίως με τη δημιουργία ισχυρού επιστημονικού υποβάθρου. Η ύπαρξη προωθημένων κανονιστικών πλαισίων στους τεχνικούς επιστημονικούς τομείς είναι αποτέλεσμα της υπάρχουσας εξειδίκευσης. Συνεπώς η ισχυροποίηση του μελετητικού δυναμικού με την έννοια της εξειδίκευσης κυρίως αποτελεί κουλτούρα και πλεονέκτημα για τη χώρα. Η εφαρμοζόμενη συνεπώς πολιτική της οικονομικής μεγέθυνσης με υποβάθμιση της εξειδίκευσης επίσης δεν θεωρείται “εκσυγχρονισμός” στο βαθμό που δεν αναδεικνύει πλεονεκτήματα του δυναμικού της χώρας.

Οι παραπάνω βασικές παρατηρήσεις καταδεικνύουν τα προβλήματα του υποτιθέμενου εκσυγχρονισμού, την αναντιστοιχία του με τις ανάγκες της χώρας και την αναντιστοιχία με το υφιστάμενο τεχνικό δυναμικό. Επισημαίνεται ότι καμία πολιτική ηγεσία δεν έχει άποψη του υφιστάμενου δυναμικού, ούτε έχει αποτιμήσει τις επιπτώσεις τόσο για τους χρήστες όσο και για τη χώρα. Σε κάθε περίπτωση όμως καταδεικνύεται ότι  ο ΟΛΙΓΟΠΩΛΙΑΚΟΣ ΕΚΣΥΓΧΡΟΝΙΣΜΟΣ δεν είναι μονόδρομος.

Επισημαίνεται μερικές φορές επίσης η άποψη της οργάνωσης των οικονομικών φορέων με τάσεις εξωστρέφειας, ώστε αυτά να αποτελέσουν assets για τη χώρα. Παρά την ορθότητα του επιχειρήματος, η ολιστική αντιμετώπιση θεωρώ ό,τι δεν είναι να δημιουργήσουμε τους φορείς του εξωτερικού διαλύοντας την Ελληνική Αγορά αλλά η διακριτοποίηση σε κλίμακες και μεγέθη, διακριτοποίηση που αυξάνει την εξειδίκευση και κατανέμει αναλογικά τους πόρους.

Η διακριτοποίηση συνεπώς των φορέων αλλά και των δράσεων με κατηγορίες μεγέθους θεωρώ ό,τι αποτελεί τον Ελληνικό Εκσυγχρονισμό με τη δημιουργία ευέλικτων, αποτελεσματικών και εξειδικευμένων οικονομικών φορέων τόσο σε χωρικό όσο και σε γνωστικό επίπεδο. Η υλοποίηση μίας τέτοιας πολιτικής εξειδίκευσης είναι δυνατή για συμβάσεις μικρής κλίμακας (κάτω των ορίων της ΕΕ) για τις οποίες η χώρα έχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει ένα διαφορετικό θεσμικό πλαίσιο σύμφωνα με τις προβλέψεις των Ευρωπαϊκών Οδηγιών.

Τον Φεβρουάριο του 2024 ο ΣΜΕ και ο ΣΜΕΔΕΚΕΜ παρουσίασαν στο Υπουργείο μία αναλυτική πρόταση προς συζήτηση «ΕΘΝΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ ΜΕΛΕΤΩΝ και ΤΕΧΝΙΚΩΝ/ΕΠΙΣΤΗΜΟΝΙΚΩΝ ΥΠΗΡΕΣΙΩΝ ΑΞΙΑΣ ΚΑΤΩ ΤΩΝ ΟΡΙΩΝ των άρθρων 5 και 235 του N.4412/16». Στην πρόταση αυτή, η οποία ενώ σε αρχική φάση φάνηκε ενδιαφέρουσα, δεν δόθηκε συνέχεια από την πολιτική ηγεσία του Υπουργείου.

Από την εισήγηση αυτή αναπαράγω σημεία της που θεωρώ ότι έχουν ενδιαφέρον καθώς αποτελούν ένα ΕΥΕΛΙΚΤΟ και ΑΠΟΤΕΛΕΣΜΑΤΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ για τη ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

Στόχοι – Αρχές – Επάρκεια

Βασικοί στόχοι της υιοθέτησης Εθνικού Πλαισίου ανάθεσης και εκπόνησης Μελετών και Τεχνικών / Επιστημονικών Υπηρεσιών κάτω των ορίων της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να είναι:

1.Η βελτίωση της αποτελεσματικότητας των υποστελεχωμένων Aναθετουσών Αρχών, ιδίως της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.

2.Η ανάπτυξη ενός δημιουργικού και αποδοτικού περιβάλλοντος για την ανάθεση και εκτέλεση των δημοσίων συμβάσεων, ώστε να αποτελέσει ελκτικό παράγοντα νέου δυναμικού.

3.Η ενσωμάτωση της ουσίας των Ευρωπαϊκών Οδηγιών για βελτίωση της ανταγωνιστικότητας με την προσέλκυση νέων οικονομικών φορέων.

4.Η εισαγωγή ουσιαστικών ποιοτικών χαρακτηριστικών και κριτηρίων εμπειρίας και επάρκειας των παρεχόντων υπηρεσίες στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής των αναδόχων,

5.Η δημιουργία ενός συνεκτικού και ευέλικτου θεσμικού πλαισίου, που να καλύπτει τις ιδιαίτερες ανάγκες του συστήματος παραγωγής δημοσίων έργων.

Προτάσεις σύνταξης πλαισίου

• Πρόβλεψη Περιγραφής διαδικασίας διαγωνισμού

Α.Με ανοικτή και κλειστή διαδικασία

Β.Με ενιαία σύμβαση, εφόσον είναι γνωστή η ζητούμενη λύση

Επιμέρους Προτάσεις

• Ανεκτέλεστο δημοσίων συμβάσεων μελετών, με βαθμολόγηση ως κριτήριο επιλογής, λαμβάνοντας υπόψη το δυναμικό του διαγωνιζόμενου. Το ανεκτέλεστο μπορεί να ισχύει κατά κατηγορία μελέτης, ανάλογα με την υπό ανάθεση, ή ανεξάρτητα με την υπό ανάθεση, για το σύνολο των ανοικτών συμβάσεων. Πρέπει να γίνει διάκριση για τις ενεργές και μη ενεργές συμβάσεις. Να οριστεί ο όρος «ενεργές συμβάσεις».
• Εντοπιότητα, ως κριτήριο ανάθεσης ή ως κριτήριο επιλογής.
• Κατάργηση των απροβλέπτων για τις συμβάσεις των 30.000 ευρώ (απευθείας αναθέσεις), και πρόβλεψη απρόβλεπτων εργασιών κλιμακωτά, π.χ. 0% από 0 ως 30.000 ευρώ, 5% από 30.000 ως 50.000 και 10% για τις υπόλοιπες συμβάσεις.
• Κατάργηση δημοσίευσης σε εφημερίδες.
• Σύστημα βαθμολόγησης

Εισαγωγή εναλλακτικά:

Α.« Φινλανδικό Μοντέλο βαθμολόγησης», ώστε να λαμβάνεται υπόψη η μεσοσταθμική διακύμανση των προσφορών, με εισαγωγή της βαθμολόγησης του τεχνικού αντικειμένου, ώστε να μην δίνεται δυνατότητα χειραγώγησης της προσφοράς, ή

Β. Απόρριψη προσφορών όταν η έκπτωση είναι μεγαλύτερη από 10-15 μονάδες από τον Μέσο Όρο.

Γ. Κατάργηση ειδικής τεχνικής ικανότητας. Πιθανόν να επιτρέπεται μόνο για εντελώς ιδιαίτερες περιπτώσεις ή και καθόλου, αφού αν υπάρχει εξειδικευμένο αντικείμενο είναι δυνατή η πρόσληψη ενός  εμπειρογνώμονα.

Δ. Να συνεχίσουν να ισχύουν οι τάξεις των μελετητικών πτυχίων και η υποχρεωτική εγγραφή στο μητρώο (σε συνδυασμό με το Π.Δ. 71/2019)

Ε. Κατάργηση της οικονομικής & χρηματοοικονομικής επάρκειας

Ζ. Κατάργηση του ISO ως απαίτηση, ή αν ζητείται να μπορεί να αντικατασταθεί με Πρόγραμμα Ποιότητας Μελέτης ή έκθεση κανόνων καλής πρακτικής, με τις βασικές αρχές ενός ISO, και αν προσκομιστεί πιστοποιητικό ISO, να γίνεται δεκτό χωρίς έκθεση ή ΠΠΜ

Βάση εφαρμογής

1. Το προϋφιστάμενο πρωτογενές πλαίσιο, με ειδική αναφορά στα σημεία τα οποία οι οδηγίες της ΕΕ θέτουν ως στόχους τη:

• Διαφάνεια
• Δημοσιότητα
• Τεχνική επάρκεια, είναι δυνατόν να αποτελέσει βάση αναφοράς

2.Μείωση των σταδίων έγκρισης και αποφάσεων της ΑΑ. Η πολιτική διοίκηση των ΑΑ να εμπλέκεται και να αναθέτει τη σύμβαση στον αποδεδειγμένα τελικό ανάδοχο, μετά τους ελέγχους που θα εκτελεί η Επιτροπή Διαγωνισμού.

• Επαναφορά αποφάσεων στα όργανα της ΑΑ που έχουν την τεχνική επάρκεια της κρίσης και ισχυροποίηση της Επιτροπής Διαγωνισμού.
• Η επάρκεια και καταλληλόλητα να γίνεται με σαφώς προσδιορισμένα έγγραφα όπως:
• Εγγραφή σε Μητρώο
• Φορολογική και ασφαλιστική ενημερότητα
• Υπεύθυνη δήλωση των Ο.Φ., όπου δεν υπάρχουν δημόσιες καταγραφές (π.χ. Ποινικό Μητρώο κ.λπ.), το οποίο θα ελέγχεται σε συγκεκριμένο χρονικό σημείο (π.χ. υπογραφή σύμβασης).

Οι παραπάνω απόψεις του ΣΜΕ και ΣΜΕΔΕΚΕΜ χαρακτηρίσθηκαν ως θετικές από την ηγεσία του Υπ. ΥΠΟΜΕ, και ζητήθηκαν λεπτομερέστερες προσεγγίσεις οι οποίες υποβλήθηκαν και οι οποίες δυστυχώς δεν αντιμετωπίσθηκαν ποτέ.

Όλα τα παραπάνω αποτελούν μία πρόταση συζήτησης για ένα πλαίσιο διαχείρισης δημοσίων συμβάσεων με χαρακτηριστικά που προσομοιάζουν στις συνθήκες της χώρας. Πρακτικά αποτελούν ένα  “νέο εργαλείο” διαχείρισης, ελκυστικό στους χρήστες ώστε να μην το αποφεύγουν και να μη χρησιμοποιούν by pass διαδικασίες και εναλλακτικές διοικητικές δομές που έχουν κόστος  για τη χώρα και για τους φορείς διοίκησης.

Ευελπιστώ οι πολιτικές ηγεσίες να λάβουν υπόψη τους την συσσωρευμένη εμπειρία των χρηστών και να θεσμοθετήσουν προς όφελός της χώρας, εγκαταλείποντας πειραματισμούς οι οποίοι πολλές φορές οργανώνονται με σημαντική έλλειψη εξειδικευμένης γνώσης.

πηγή: Εργοληπτικόν Βήμα Νο_142 της ΠΕΣΕΔΕ