πηγή: Εργοληπτικόν βήμα Νο_114 της ΠΕΣΕΔΕ
https://www.smedekem.gr/ email: info@smedekem.gr
Μία από τις καινοτομίες του ν. 4412/2016 (147 Α), όπως προκύπτει από τον τίτλο του («Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών», είναι η εισαγωγή για πρώτη φορά στην εθνική νομοθεσία της ενιαίας αντιμετώπισης του συνόλου των δημοσίων συμβάσεων, δηλαδή των συμβάσεων έργων, μελετών, υπηρεσιών και προμηθειών. Η ενιαιοποίηση αυτή διευκόλυνε την καταχρηστική χρήση του όρου «υπηρεσίες» σε περιπτώσεις ανάθεσης μελετών ή τεχνικών υπηρεσιών, ένα ζήτημα που επινοήθηκε με στόχο την παράκαμψη των διαδικασιών ανάθεσης.
ΣΧΕΤΙΚΕΣ ΔΙΑΤΑΞΕΙΣ – ΟΡΙΣΜΟΙ
Στην περίπτωση 9 της παραγράφου 1 του άρθρου 2 του νόμου περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, και οι ακόλουθοι ορισμοί, με βάση τους οποίους εισάγεται η διαφοροποίηση των «γενικών» και των «τεχνικών» υπηρεσιών (τα έντονα γράμματα δικά μας):
«9) ως «δημόσιες συμβάσεις υπηρεσιών» και ως «συμβάσεις υπηρεσιών» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών, πλην των αναφερομένων στην περίπτωση 6.
(α) ως «δημόσιες συμβάσεις εκπόνησης μελετών και παροχής τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών» νοούνται αυτές με αντικείμενο την εκπόνηση μελετών και την παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών κατά την έννοια των στοιχείων α’ και β’, αντίστοιχα, της περίπτωσης 6 της παραγράφου 3, σύμφωνα με το Παράρτημα I του Προσαρτήματος Γ’, όταν οι μελέτες δεν εκπονούνται και οι υπηρεσίες δεν παρέχονται από το προσωπικό της αναθέτουσας αρχής,
(β) ως «δημόσιες συμβάσεις γενικών υπηρεσιών» νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών, πλην των αναφερομένων στην υποπερίπτωση α’ της παρούσας περίπτωσης,συμπεριλαμβανομένων των συμβουλευτικών υπηρεσιών, που ως τέτοιες νοούνται εκείνες που, έχουν ως αντικείμενο το σχεδιασμό, προγραμματισμό, οργάνωση, διαχείριση, παρακολούθηση, έλεγχο και αξιολόγηση επιχειρησιακών και αναπτυξιακών προγραμμάτων και δράσεων σε όλους τους τομείς της οικονομίας, καθώς και σε οριζόντιου χαρακτήρα παρεμβάσεις, την υποστήριξη της υλοποίησης τους με τη μεταφορά της απαραίτητης σχετικής τεχνογνωσίας, καθώς και την παροχή εξωγενών υπηρεσιών (outsourcing) υλοποίησης των ανωτέρω προγραμμάτων και δράσεων. Στις συμβουλευτικές υπηρεσίες υπάγονται ιδίως οι οικονομικές μελέτες, οι κοινωνικές μελέτες, οι μελέτες οργάνωσης και επιχειρησιακής έρευνας, οι περιβαλλοντικές μελέτες, καθώς και οι μελέτες συστημάτων πληροφορικής, εκτός εάν σχετίζονται με έργο κατά την έννοια της περίπτωσης 7 ή με εκπόνηση μελετών και παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών κατά την έννοια της υποπερίπτωσης α’ της παρούσας περίπτωσης.».
Με βάση τα παραπάνω, μία μελέτη οικονομικής ανάλυσης της πορείας μίας μετοχής στο χρηματιστήριο αποτελεί γενική υπηρεσία, αλλά μία οικονομοτεχνική μελέτη βιωσιμότητας ενός σταθμού αυτοκινήτων αποτελεί μελέτη ή παροχή τεχνικής υπηρεσίας, αφού σχετίζεται με τεχνικό έργο.
Επίσης, στην περίπτωση 6 της παραγράφου 3 του άρθρου 2 του νόμου αναφέρεται, μεταξύ άλλων (τα έντονα γράμματα δικά μας), ότι, πέραν των άνω ορισμών, για τις ανάγκες της εφαρμογής των διατάξεων εκτέλεσης των συμβάσεων μελετών και τεχνικών υπηρεσιών, ισχύουν και τα ακόλουθα:
«6) …. (α) «Μελέτη» είναι το αποτέλεσμα συστηματικής και αναλυτικής επιστημονικής και τεχνικής εργασίας και έρευνας σε συγκεκριμένο απλό ή σύνθετο γνωστικό αντικείμενο, που αποβλέπει ιδίως στην παραγωγή έργου ή στην επέμβαση σε έργο ή αφορά στο σχεδιασμό και την απεικόνιση έργου ή παραγωγικής διαδικασίας ή σε μεθόδους ανάπτυξης και σχεδιασμού του ευρύτερου χώρου…….
……….
(β) «Τεχνικές Υπηρεσίες» και «λοιπές συναφείς επιστημονικές υπηρεσίες» είναι οι υπηρεσίες που συνίστανται στην παροχή γνώσεων και ικανοτήτων με τη διάθεση κυρίως συγκεκριμένου επιστημονικού προσωπικού και άλλων μέσων επί ορισμένου χρόνου, που προσδιορίζεται είτε ημερολογιακά είτε σε συνάρτηση με ορισμένο γεγονός της παραγωγικής διαδικασίας. Οι τεχνικές υπηρεσίες μπορούν να έχουν ως αντικείμενο, ιδίως: α) τη σύνταξη των τευχών δημοσίου διαγωνισμού ανάθεσης μελέτης ή υπηρεσίας, β) τον έλεγχο και την επίβλεψη έργου ή μελέτης και γ) την υποστήριξη της αναθέτουσας αρχής στη διεξαγωγή ανάθεσης σύμβασης μελέτης, έργου ή υπηρεσίας, στην επίβλεψη ή έλεγχο μελέτης και στη διοίκηση ή επίβλεψη ή έλεγχο έργου».
Από την επισταμένη μελέτη των άνω ορισμών προκύπτουν τα ακόλουθα:
α. Οι υπηρεσίες διακρίνονται σε «γενικές» και «τεχνικές και λοιπές συναφείς επιστημονικές»(εφεξής «τεχνικές» για λόγους συντομίας)
β. Το αντικείμενο τωντεχνικών υπηρεσιών, όπως και τωνμελετών,είναι ανάλογο αφενός με αυτό των εργασιών που αφορούν μία από τις δραστηριότητες που αναφέρονται αναλυτικά στα Παραρτήματα ΙΙ και Ι των Προσαρτημάτων Α και Β αντίστοιχα του νόμου και αφετέρου με την εκτέλεση ή μελέτη και εκτέλεση έργων.
γ. Το αντικείμενο των τεχνικών υπηρεσιών απαιτεί «συγκεκριμένο επιστημονικό προσωπικό», και μπορεί, μεταξύ άλλων, να αφορά σε σύνταξη τευχών δημόσιου διαγωνισμού, επιβλέψεις και ελέγχους μελετών και έργων. Οι υπό στοιχεία (α), (β) και (γ) περιπτώσεις δεν εξαντλούν το αντικείμενο των τεχνικών υπηρεσιών, το οποίο είναι ευρύ και καλύπτει σύμφωνα με το προηγούμενο εδάφιο της διάταξης «υπηρεσίες που συνίστανται στην παροχή γνώσεων και ικανοτήτων με τη διάθεση συγκεκριμένου επιστημονικού προσωπικού».
δ. Οι γενικές υπηρεσίες προσδιορίζονται δια της «εις άτοπον απαγωγής», αφού είναι οι υπηρεσίες που δεν είναι τεχνικές, συμπεριλαμβανομένων και των συμβουλευτικών υπηρεσιών, εκτός από αυτές που σχετίζονται με έργα ή μελέτες ή τεχνικές υπηρεσίες. Συνεπώς, πρώτα εξετάζεται αν πρόκειται για «τεχνικές υπηρεσίες», με βάση τα προαναφερθέντα και αν η απάντηση είναι αρνητική, οι υπηρεσίες εμπίπτουν στην κατηγορία των «γενικών υπηρεσιών».
Συμπερασματικά, ως «γενικές υπηρεσίες» μπορούν να θεωρηθούν οι υπηρεσίες που είτε είναι σαφές ότι δεν σχετίζονται με τεχνικά έργα και μελέτες, είτε δεν μπορεί να οριστούν ως «τεχνικές υπηρεσίες».
ΚΑΤΑΧΡΗΣΤΙΚΗ ΧΡΗΣΗ ΤΟΥ ΟΡΟΥ «ΓΕΝΙΚΕΣ ΥΠΗΡΕΣΙΕΣ»
Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι διαδικασίες που προβλέπονται από τον ν. 4412/2016 για την ανάθεση των τεχνικών υπηρεσιών είναι πιοαυστηρές από αυτές των γενικών υπηρεσιών. Ενδεικτικά αναφέρεται ότι για την ανάθεση των «τεχνικών υπηρεσιών» είναι απαραίτητος ο εκ των προτέρων έλεγχος νομιμότητας σύναψης της σύμβασης, μετά από σχετική γνώμη του αρμόδιου Τεχνικού Συμβουλίου της αναθέτουσας Αρχής (άρθρο 52 του νόμου). Η απαίτηση για γνώμη του Τεχνικού Συμβουλίου υπεισέρχεται και σε άλλες διατάξεις ανάθεσης τεχνικών υπηρεσιών, όπως π.χ. η ανάθεση με τη διαδικασία της συμφωνίας-πλαίσιο (άρθρο 39 του νόμου).
Η πλέον ουσιώδης διαφοροποίηση του νόμου αφορά στην ανάθεση συμβάσεων με εκτιμώμενη αξία χαμηλότερη των €20.000 (προ ΦΠΑ). Στην περίπτωση αυτή, σύμφωνα με το άρθρο 118 του νόμου, οι γενικές υπηρεσίες μπορούν να ανατεθούν με πραγματική «απευθείας ανάθεση»,σε οικονομικό φορέα της επιλογής της αναθέτουσας Αρχής. Αντίθετα, το ίδιο άρθρο ορίζει ότι οι τεχνικές και λοιπές συναφείς επιστημονικές υπηρεσίες, όπως και οι μελέτες, ανατίθενται με κλήρωση μέσω της κεντρικής ηλεκτρονικής πλατφόρμας του Υπουργείου Υποδομών & Μεταφορών (ΚΗΣΚ), μεταξύ οικονομικών φορέων που εγγράφονται σε κατάλογο που καταρτίζουν οι αναθέτουσες Αρχές ετησίως.
Η τελευταία αυτή διαφορά έχει ως αποτέλεσμα την καταχρηστική χρήση του όρου «γενικές υπηρεσίες» σε αναθέσεις συμβάσεων «τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών».
Υπάρχουν πολλά παραδείγματα τέτοιων αναθέσεων. Εδώ, αναφέρονται ενδεικτικά τα ακόλουθα:
- Σχέδια Βιώσιμης Αστικής Κινητικότητας
- Τοπογραφικές μελέτες
- Υπηρεσίες για έκδοση πιστοποιητικού ενεργειακής απόδοσης και υπαγωγή στις διατάξεις του ν. 4178/2013 για δημοτικά κτίρια
- Υπηρεσίες για σύνταξη τευχών δημοπράτησης.
Οι παραπάνω μελέτες ή τεχνικές υπηρεσίες (περισσότερες από μία σε κάθε κατηγορία), είτε ανατέθηκαν με απευθείας ανάθεση του άρθρου 118 του ν. 4412/2016, χωρίς κλήρωση ως γενικές υπηρεσίες, είτε προκηρύχθηκαν ως γενικές υπηρεσίες, χρησιμοποιώντας τη σχετική πρότυπη διακήρυξη, χωρίς απαίτηση μελετητικού πτυχίου και χωρίς χρήση του Κανονισμού Προεκτιμώμενων Αμοιβών για την προεκτίμηση της αξίας της σύμβασης.
Κανένας ελεγκτικός μηχανισμός δεν ασχολείται με τις παράνομες αυτές αναθέσεις, όπως και με πολλές άλλες περιπτώσεις παρατυπιών και παρανομιών στις αναθέσεις δημοσίων συμβάσεων, που ο ΣΜΕΔΕΚΕΜ επισημαίνει και καταγγέλλει με στοιχεία και ενδελεχή τεκμηρίωση. Το Υπουργείο Υποδομών «ρίχνει το μπαλάκι» στην ΕΑΑΔΗΣΥ. Η ΕΑΑΔΗΣΥ δεν ασχολείται με συμβάσεις μικρού οικονομικού αντικειμένου, ή συμβάσεις που δεν συγχρηματοδοτούνται από ευρωπαϊκά κονδύλια. Ο έλεγχος των χρηματικών ενταλμάτων από το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει πλέον καταργηθεί. Τέλος, οι κατά τόπους Αποκεντρωμένες Διοικήσεις, απαντούν διαβιβάζοντας τις απόψεις των φορέων που ελέγχουν, χωρίς να υπεισέρχονται σε ελέγχους των διαδικασιών.
ΠΡΟΤΑΣΗ ΤΟΥ ΣΜΕΔΕΚΕΜ
Άποψη του ΣΜΕΔΕΚΕΜ είναι ότι το Υπουργείο Υποδομών ή η ΕΑΑΔΗΣΥ πρέπει να εκδώσουν εγκύκλιο, που να ερμηνεύει με τρόπο αναμφισβήτητο και σαφή τη διαφορά μεταξύ γενικών και τεχνικών υπηρεσιών.
Ένας απλός, αλλά ουσιαστικός, τρόπος είναι να τονιστεί ότι «τεχνικές και λοιπές συναφείς επιστημονικές υπηρεσίες» είναι οι υπηρεσίες για την παροχή των οποίων απαιτείται συμμετοχή μηχανικών, γεωτεχνικών ή άλλων επιστημόνων.
Ένας πιο σύνθετος τρόπος θα μπορούσε να είναι η δημιουργία καταλόγου με τους κωδικούς CPV που αντιστοιχούν σε τεχνικές και λοιπές συναφείς επιστημονικές υπηρεσίες, όπως και οι πίνακες των Παραρτημάτων ΙΙ και Ι των Προσαρτημάτων Α και Β του νόμου για τις εργασίες.
Σε κάθε περίπτωση, το Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών, που είναι αρμόδιο για τη νομοθεσία των δημοσίων συμβάσεων, πρέπει να μεριμνήσει με τη θεσμοθέτηση ή την έκδοση κατάλληλων διατάξεων, ώστε να μην υπάρχει λόγος ούτε δικαιολογία για την κατάχρηση του όρου «γενικές υπηρεσίες», για λόγους παράκαμψης των διαδικασιών ανάθεσης.
Εναλλακτικά, προτείνεται η κατάργηση της διαδικασίας των κληρώσεων για τις μελέτες και τεχνικές υπηρεσίες με εκτιμώμενη αξία μικρότερη των €20.000 και η εφαρμογή αντίστοιχης διαδικασίας με αυτήν του άρθρου 328 του νόμου. Το όριο της παρ. 5 του άρθρου 118 σχετικά με το μέγιστο προϋπολογισμό συμβάσεων που μπορούν να ανατεθούν με απευθείας ανάθεση κατ’ έτος (δηλ. μία ή περισσότερες συμβάσεις, συνολικού προϋπολογισμού μέχρι ποσοστού 10% των πιστώσεων της αναθέτουσας αρχής για ανάθεση συμβάσεων έργων, μελετών και παροχής τεχνικών και λοιπών επιστημονικών υπηρεσιών, αντίστοιχα) αποτελεί δικλείδα για τη διασφάλιση της μη καταστρατήγησης της διάταξης της απευθείας ανάθεσης.
