Η Διαδικασία Δημοσίων Συμβάσεων υπό το πρίσμα της Αλλαγής της Νομοθεσίας και των μέχρι σήμερα Εμπειριών

Η Διαδικασία Δημοσίων Συμβάσεων υπό το πρίσμα της Αλλαγής της Νομοθεσίας και των μέχρι σήμερα Εμπειριών, του Δημήτρη Οδ. Παπαγιαννίδη στο «Εργοληπτικόν βήμα Νο_121»

Η οργάνωση και λειτουργία του τομέα των δημοσίων συμβάσεων αποτελεί έναν από τους σημαντικότερους δείκτες αποτελεσματικότητας και χρηστής διαχείρισης του δημόσιου χρήματος. Το μεγάλο ύψος των δημοσίων δαπανών για δημόσιες συμβάσεις, ως ποσοστό στο Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν (περίπου 20% ετησίως στις χώρες μέλη της Ε.Ε.), καθιστά τον τομέα αυτό έναν από τους βασικούς πυλώνες για τη δημοσιονομική σταθεροποίηση και την ανάπτυξη της οικονομίας.

Σύμφωνα με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή:

1. Tο κανονιστικό πλαίσιο των δημόσιων συμβάσεων οφείλει να διασφαλίσει τη βέλτιστη χρήση των δημόσιων πόρων, ώστε να στηρίξει την οικονομική ανάπτυξη αλλά και να συμβάλει στην επίτευξη του στόχου της Ευρωπαϊκής Ένωσης για βιώσιμη μετάβαση σε μια οικονομία κλιματικής ουδετερότητας έως το 2050 (Μακροχρόνια Στρατηγική 2050), υπό το πρίσμα της νέας «Πράσινης Συμφωνίας».

2. Θεμελιώδης στόχος στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων είναι «η δημιουργία των απαραίτητων συνθηκών ανταγωνισμού, ώστε οι δημόσιες συμβάσεις να ανατίθενται χωρίς διακρίσεις, ο στόχος της ορθολογικής χρήσης του δημοσίου χρήματος να επιτυγχάνεται με την επιλογή της καλύτερης διαθέσιμης προσφοράς, οι προμηθευτές να έχουν πρόσβαση σε μια ενιαία αγορά που θα προσφέρει σημαντικές δυνατότητες και η ανταγωνιστικότητα των ευρωπαϊκών επιχειρήσεων να ενισχύεται με αυτόν τον τρόπο»

Α. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΕΣ ΔΗΜΟΣΙΩΝ ΣΥΜΒΑΣΕΩΝ

Ανοικτή Διαδικασία

Στο πλαίσιο της ανοικτής διαδικασίας, η Αναθέτουσα Αρχή (Α.Α) προκηρύσσει διαγωνισμό και κάθε ενδιαφερόμενος οικονομικός φορέας υποβάλλει προσφορά από την ημερομηνία γνωστοποίησης της προκήρυξης, η οποία συνοδεύεται από τις πληροφορίες για την ποιοτική επιλογή που ζητούνται από την αναθέτουσα αρχή. Δεν θα αναφερθούμε περεταίρω στο παρόν με αυτή.

Κλειστή διαδικασία

Στην κλειστή διαδικασία η αναθέτουσα αρχή προκηρύσσει το διαγωνισμό και σε ελάχιστη προθεσμία 30 ημερών υποβάλλει προσφορά οποιοσδήποτε οικονομικός φορέας, αναφέροντας τις αιτούμενες πληροφορίες. Στη συνέχεια, η αναθέτουσα αρχή προσκαλεί συγκεκριμένους οικονομικούς φορείς, κατόπιν αξιολόγησης των παρεχόμενων πληροφοριών, και δύναται να περιορίζει τον αριθμό κατάλληλων υποψηφίων που θα κληθούν να συμμετάσχουν στη διαδικασία.

Διαδικασία με διαπραγμάτευση

Η αναθέτουσα αρχή επιλέγει διαδικασία με διαπραγμάτευση ή ανταγωνιστικό διάλογο στις περιπτώσεις που:

• οι ανάγκες της αναθέτουσας αρχής δεν είναι δυνατόν να ικανοποιηθούν χωρίς προσαρμογή των άμεσα διαθέσιμων λύσεων,
• περιλαμβάνουν σχεδιασμό ή καινοτόμες λύσεις,
• η σύμβαση δεν είναι δυνατόν να ανατεθεί χωρίς προηγούμενες διαπραγματεύσεις λόγω ειδικών περιστάσεων που σχετίζονται με τη φύση, την πολυπλοκότητα ή τη νομική ή χρηματοοικονομική οργάνωση ή λόγω των κινδύνων που συνδέονται με αυτά,
• οι τεχνικές προδιαγραφές δεν είναι δυνατόν να καθοριστούν με επαρκή ακρίβεια από την αναθέτουσα αρχή με αναφορά σε πρότυπο, ευρωπαϊκή τεχνική αξιολόγηση, κοινή τεχνική προδιαγραφή ή τεχνικό πλαίσιο αναφοράς.

Επιπλέον, επιλέγεται η ανωτέρω διαδικασίες για συμβάσεις έργων, αγαθών ή υπηρεσιών, όταν, έπειτα από ανοικτή ή κλειστή διαδικασία, υποβάλλονται μόνο αντικανονικές ή απαράδεκτες προσφορές.

Στις ανταγωνιστικές διαδικασίες με διαπραγμάτευση, μπορεί να υποβάλει αίτηση συμμετοχής στο πλαίσιο προκήρυξης διαγωνισμού που περιλαμβάνει τις απαραίτητες πληροφορίες οποιοσδήποτε οικονομικός φορέας, παρέχοντας τις πληροφορίες για την ποιοτική επιλογή που ζητά η αναθέτουσα αρχή. Στα έγγραφα της προμήθειας, η αναθέτουσα αρχή καθορίζει το αντικείμενο της προμήθειας, περιγράφοντας τις ανάγκες της και τα χαρακτηριστικά που απαιτούνται για τα αγαθά, τα έργα ή τις υπηρεσίες της προμήθειας και προσδιορίζει τα κριτήρια ανάθεσης σύμβασης.

Επίσης, αναφέρει ποια στοιχεία της περιγραφής ορίζουν τις ελάχιστες προϋποθέσεις που πρέπει να πληρούν όλες οι προσφορές. Οι παρεχόμενες πληροφορίες είναι επαρκώς ακριβείς, ώστε να μπορούν οι οικονομικοί φορείς να αναγνωρίζουν τη φύση και το αντικείμενο της προμήθειας και να αποφασίζουν αν θα ζητήσουν να συμμετάσχουν στη διαδικασία.

Κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων οι αναθέτουσες αρχές εξασφαλίζουν την ίση μεταχείριση όλων των προσφερόντων. Για το σκοπό αυτόν, οφείλουν να παρέχουν την ίδια πληροφόρηση σε όλους τους συμμετέχοντες και να μεριμνούν για την επαρκή ενημέρωση όλων των ενδιαφερόμενων σε περίπτωση μετατροπής των όρων της προκήρυξης, ενώ τηρείται η αναγκαία εμπιστευτικότητα των πληροφοριών.

Σημειώνεται πως οι ανταγωνιστικές διαδικασίες με διαπραγμάτευση μπορούν να διεξάγονται σε διαδοχικές φάσεις, ούτως ώστε να μειώνεται ο αριθμός των προς διαπραγμάτευση προσφορών, αρκεί να αναφέρεται η χρήση της δυνατότητας αυτής στη γνωστοποίηση προκήρυξης της σύμβασης, στην πρόσκληση επιβεβαίωσης ενδιαφέροντος ή σε άλλο έγγραφο της προμήθειας. Όταν η αναθέτουσα αρχή σκοπεύει να ολοκληρώσει τις διαπραγματεύσεις, ενημερώνει τους υπόλοιπους προσφέροντες και ορίζει κοινή προθεσμία για την υποβολή τυχόν νέων ή αναθεωρημένων προσφορών. Επαληθεύει ότι οι τελικές προσφορές πληρούν τις ελάχιστες απαιτήσεις και τηρούν τις κείμενες διατάξεις, αξιολογεί τις τελικές προσφορές, βάσει των κριτηρίων ανάθεσης και αναθέτει τη σύμβαση.

Σύμπραξη καινοτομίας

Η σύμπραξη καινοτομίας στοχεύει στην ανάπτυξη καινοτόμου προϊόντος, υπηρεσίας ή έργου και την επακόλουθη αγορά των αγαθών, υπηρεσιών ή έργων που προκύπτουν, υπό την προϋπόθεση ότι ανταποκρίνονται στα συμπεφωνημένα μεταξύ αναθετουσών αρχών και συμμετεχόντων επίπεδα. Στις συμπράξεις καινοτομίας, η Α.Α προσδιορίζει την ανάγκη καινοτόμου προϊόντος, υπηρεσίας ή έργου που δεν μπορεί να ικανοποιηθεί με την αγορά προϊόντων, υπηρεσιών ή έργων που διατίθενται ήδη στην αγορά.

Υποβάλλονται προσφορές από οποιονδήποτε οικονομικό φορέα και η αναθέτουσα αρχή μπορεί να αποφασίσει να συγκροτήσει τη σύμπραξη καινοτομίας με έναν ή περισσότερους εταίρους που εκτελούν χωριστές δραστηριότητες έρευνας και ανάπτυξης. Στη συνέχεια, η αναθέτουσα αρχή προσκαλεί συγκεκριμένους οικονομικούς φορείς, κατόπιν αξιολόγησης των πληροφοριών, και οι συμβάσεις ανατίθενται αποκλειστικά βάσει του κριτηρίου ανάθεσης της πλέον συμφέρουσας από πλευράς σχέσης τιμής-ποιότητος προσφοράς.

Β. ΠΡΟΒΛΗΜΑΤΑ ΣΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ -ΥΠΟΧΡΕΩΣΕΙΣ

1. Υποχρέωση γνωστοποίησης

Σύμφωνα με την αρχή της διαφάνειας, οι διαδικασίες για τη σύναψη δημοσίων συμβάσεων δημοσιοποιούνται αμελλητί. Εξαιρέσεις σημειώνονται σε περιπτώσεις διαδικασιών με διαπραγμάτευση, όπου η προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης σύμβασης δυνητικά θα επέφερε επιζήμιες επιπτώσεις στον ανταγωνισμό. Και στην περίπτωση αυτή, ωστόσο, η αναθέτουσα αρχή οφείλει να αιτιολογεί επαρκώς την απόφασή της και το λόγο μη ύπαρξης εύλογης εναλλακτικής.

2. Καθορισμός σαφών τεχνικών προδιαγραφών

Οι Α.Α πρέπει να θέτουν τις τεχνικές προδιαγραφές με την δέουσα επιμέλεια και σαφήνεια , ούτως ώστε:

• να ενθαρρύνεται ο πραγματικός ανταγωνισμός
• να αποφεύγεται ο τεχνητός περιορισμός του ανταγωνισμού, μέσω απαιτήσεων που να ευνοούν έναν συγκεκριμένο οικονομικό φορέα
• να είναι σαφή τα βασικά χαρακτηριστικά των αγαθών, υπηρεσιών ή έργων που ζητούνται χωρίς να υποκρύπτονται όροι που θα τροποποιήσουν τη σύμβαση.
• να επιτυγχάνονται οι στόχοι της βιωσιμότητας
• να ενθαρρύνεται η καινοτομία στις δημόσιες προμήθειες είναι επιθυμητή αλλά όχι υποχρεωτική
• μόνο κατ’ εξαίρεση και εάν δικαιολογείται από το αντικείμενο της σύμβασης, οι τεχνικές προδιαγραφές περιέχουν μνεία συγκεκριμένης κατασκευής ή προέλευσης ή ιδιαίτερης μεθόδου κατασκευής που να χαρακτηρίζει τα προϊόντα ή τις υπηρεσίες που παρέχονται από συγκεκριμένο οικονομικό φορέα ούτε εμπορικού σήματος, διπλώματος ευρεσιτεχνίας, τύπου ή συγκεκριμένης καταγωγής ή παραγωγής που θα είχε ως αποτέλεσμα να ευνοούνται ή να αποκλείονται ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένα προϊόντα.

Όταν η σύμβαση αφορά έργα, αγαθά ή υπηρεσίες με ειδικά περιβαλλοντικά, κοινωνικά ή άλλα χαρακτηριστικά, οι αναθέτουσες αρχές οφείλουν, στις τεχνικές προδιαγραφές, τα κριτήρια ανάθεσης ή τις προϋποθέσεις εκτέλεσης της σύμβασης, να απαιτούν συγκεκριμένο σήμα ως αποδεικτικό της συμμόρφωσης των έργων, των υπηρεσιών ή των αγαθών προς τα απαιτούμενα χαρακτηριστικά, εφόσον πληρούνται συγκεκριμένες προϋποθέσεις:

• οι απαιτήσεις σήματος αφορούν αποκλειστικά τα κριτήρια που σχετίζονται με το αντικείμενο της σύμβασης και που είναι κατάλληλα για τον προσδιορισμό των χαρακτηριστικών των έργων, των αγαθών ή των υπηρεσιών που αποτελούν αντικείμενο της σύμβασης·
• οι απαιτήσεις σήματος βασίζονται σε κριτήρια που μπορούν να επαληθευτούν με αντικειμενικό τρόπο και δεν εισάγουν διακρίσεις
• τα σήματα καθιερώνονται μέσω ανοικτής και διαφανούς διαδικασίας, στην οποία έχουν δικαίωμα συμμετοχής όλοι οι ενδιαφερόμενοι, συμπεριλαμβανομένων των κρατικών οργανισμών, των καταναλωτών, των κοινωνικών εταίρων, των κατασκευαστών, των διανομέων και των μη κυβερνητικών οργανώσεων
• τα σήματα είναι προσιτά για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη
• οι απαιτήσεις σήματος καθορίζονται από τρίτο μέρος επί του οποίου ο οικονομικός φορέας που υποβάλλει αίτηση για το σήμα δεν μπορεί να ασκήσει αποφασιστική επιρροή.

3. Απαράδεκτοι όροι χρηματοπιστωτικής ικανότητας

Πολλές φορές στην Ελλάδα οι Αναθέτουσες Αρχές στην προσπάθειά τους να υπογράψουν σύμβαση με ένα εύρωστο οικονομικό φορέα προβάλλουν απαιτήσεις που είναι δυσανάλογες με το αντικείμενο και το μέγεθος της σύμβασης δημιουργώντας προβλήματα στις Μικρές και Μεσαίες Επιχειρήσεις.

Oι ΜΜΕ αποτελούν το μοχλό ανάπτυξης της οικονομίας, τονώνουν την παραγωγή και δημιουργούν θέσεις απασχόλησης. Ως εκ τούτου, κάθε διαδικασία δημόσιων προμηθειών πρέπει όχι μόνο να μην αποκλείει τεχνητά τις ΜΜΕ από τις διαγωνιστικές διαδικασίες, αλλά και να τις ενισχύουν πραγματικά. Ενίοτε οι υπερβολικά αυστηρές απαιτήσεις των αναθετουσών αρχών όσον αφορά την οικονομική και χρηματοπιστωτική ικανότητα του οικονομικού φορέα αποτελούν αδικαιολόγητο εμπόδιο στη συμμετοχή ΜΜΕ σε διαγωνιστικές διαδικασίες.

4. Αποκλεισμός υποψηφίων Οικονομικών Φορέων

Είναι προφανές πως οι αναθέτουσες αρχές οφείλουν να αποκλείουν οικονομικούς φορείς που αφενός δεν πληρούν τα κριτήρια ανάθεσης αφετέρου δε διαθέτουν την αναγκαία φερεγγυότητα.

Για παράδειγμα πρέπει να εξετάζονται εξονυχιστικά περιπτώσεις υπερβολικά χαμηλών προσφορών σε σχέση με το παρεχόμενο προϊόν ή υπηρεσία, διότι ελλοχεύει ο κίνδυνος ψευδών στοιχείων ή μη τήρηση εκ μέρους του οικονομικού φορέα του εργασιακού, κοινωνικού ή ανταγωνιστικού δικαίου της ΕΕ.

Εδώ πρέπει να επισημάνουμε ότι σε περιπτώσεις αποκλεισμού υποψηφίων, οι αναθέτουσες αρχές πρέπει να τηρούν την αρχή της αναλογικότητας. Μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις μπορούν ελάσσονες παρατυπίες να οδηγήσουν στον αποκλεισμό οικονομικού φορέα Όταν, ωστόσο, συρρέουν επαναλαμβανόμενες περιπτώσεις ελασσόνων παρατυπιών, μπορεί να γεννηθούν αμφιβολίες ως προς την αξιοπιστία οικονομικού φορέα, οι οποίες μπορούν ενδεχομένως να δικαιολογούν τον αποκλεισμό του. Τέλος, όταν ο αποκλεισθείς σε προηγούμενες διαδικασίες οικονομικός φορέας αποδείξει επαρκώς τη συμμόρφωσή του με τα απαιτούμενα, τότε πρέπει να είναι σε θέση να συμμετάσχει σε μελλοντικές διαγωνιστικές διαδικασίες.

5. Απονομή δικαιοσύνης

Η περίοδος της απονομής δικαιοσύνης για την έκδοση αποφάσεων ιδίως τελεσίδικων, υπερβαίνει κάθε εύλογο χρονικό διάστημα που είναι αναγκαίο για την επίτευξη του επιδιωχθέντος σκοπού ενός κράτους δικαίου.

Παρότι τα παράπονα των οικονομικών φορέων περί δικαιότητας της διαδικασίας στα διοικητικά δικαστήρια εναντίον του Δημοσίου δεν φαίνεται να ευσταθούν, γιατί τα εθνικά δικαστήρια ασχολούνται με καθαρότητα και εμπεριστατωμένη κρίση με τα διάφορα ζητήματα που θέτει ο προσφεύγων. Επίσης δεν φαίνεται κάποια έλλειψη αιτιολογίας, ούτε άλλωστε υπήρξε περίπτωση που να εμποδίστηκε η προσφυγή τους στα εθνικά δικαστήρια, η μεγάλη καθυστέρηση όμως στη λήψη αποφάσεων είναι από μόνη της δυσμενής παράγων που πρέπει να εξαλειφθεί. Συνεπώς υπάρχει παραβίαση της αρχής της δίκαιης δίκης με τη μη έκδοση απόφασης εντός εύλογης προθεσμίας.

Επίλογος

Δυστυχώς η διαδικασία δημοσίων συμβάσεων αποτελεί τις περισσότερες φορές αρνητικά κυρίαρχο θέμα σε περιστατικά διασπάθισης δημόσιου χρήματος και διαφθοράς στην Ελλάδα. Συχνά μάλιστα τονίζεται η έλλειψη βούλησης των ελληνικών αρχών κυρίως στην Τοπική Αυτοδιοίκηση για «νοικοκύρεμα» του τομέα των δημοσίων συμβάσεων. Ο κατακερματισμός του σχετικού νομοθετικού πλαισίου, καθώς και η πληθώρα δημοσίων αρχών, στην αρμοδιότητα των οποίων εμπίπτει η εποπτεία των δημοσίων συμβάσεων, συντελεί να παρατηρούνται κακή διαχείριση, υπερβάσεις προϋπολογισμών, καθυστερήσεις, αλληλοεπικαλύψεις αλλά και σύγκρουση αρμοδιοτήτων όπως άλλωστε συνεχώς επισημαίνει στις Εκθέσεις του το Ελεγκτικό Συνέδριο.

Είναι ευκαιρία η αλλαγή του 4412/2016 που είναι σε διαβούλευση, να οδηγήσει στον περιορισμό των ανωτέρω προβλημάτων εκπληρώνοντας το στόχο ενός κράτους δικαίου, όπως διαφαίνεται και από τις επισημάνσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου, τις Αποφάσεις του Δικαστηρίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΔΕΕ), που είναι η εμπέδωση ενός συστήματος δικαίου των δημοσίων συμβάσεων, το οποίο θα καταστεί σεβαστό και θα εφαρμόζεται ενιαία από όλα τις Αναθέτουσες Αρχές στην Ελλάδα.

Μόνον έτσι, η «εν τοις πράγμασι δικαιοσύνη», ως ηθική και δεοντολογική αξίωση, δεν θα εξικνείται στις αναφορές του Πλάτωνα για την καθίδρυση της ιδεώδους Πολιτείας του, αλλά θα μετουσιώνεται σε διαρκή αξίωση δικαιότητας και δικαιοκρατικότητας που θα επαυξήσει το κύρος της Δικαιοσύνης και την εμπιστοσύνη των κοινωνών σε αυτήν.

• ΔΗΜΗΤΡΗΣ ΟΔ. ΠΑΠΑΓΙΑΝΝΙΔΗΣ, Πολιτικός Μηχανικός ΔΠΘ, με μεταπτυχιακές σπουδές στη Γαλλία και το Ε.Μ.Π. Έτος γέννησης 30-04-1959 στην Αθήνα. Με μεγάλη δραστηριότητα στο χώρο των μηχανικών υπήρξε Πρόεδρος της Δημοκρατικής Κίνησης Μηχανικών-ΔΚΜ  2000-2008, Πρόεδρος στο Σύλλογο Πολιτικών Μηχανικών Ελλάδας 2004-2009 και είναι εκλεγμένος από το 1990 μέχρι σήμερα 2020 στην Βουλή των Μηχανικών (Αντιπροσωπεία) στο Τεχνικό Επιμελητήριο Ελλάδας. Τιμήθηκε από την κυβέρνηση Κώστα Καραμανλή με τη θέση του Ειδικού Γραμματέα Κοινοτικών Πόρων & Υποδομών στο Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, την περίοδο 2004-2009. Σήμερα, υπηρετεί ως Γενικός Διευθυντής Στρατηγικού Σχεδιασμού Μεταφορών & Οδικής Ασφάλειας στο Υπουργείο Υποδομών και Μεταφορών.

πηγή: Εργοληπτικόν βήμα Νο_121 της ΠΕΣΕΔΕ